Nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật

Vấn đề lạm dụng điều chỉnh

Pháp luật điều chỉnh hành vi. Pháp luật càng nhiều thì các hành vi bị điều chỉnh càng nhiều. Lạm dụng sự điều chỉnh đang là vấn đề rất lớn của nước ta hiện nay.Không biết từ bao giờ, nhưng chúng ta đã quan niệm rằng muốn xây dựng nhà nước pháp quyền thì phải có đầy đủ pháp luật. Với quan niệm như vậy, chúng ta đã cố gắng kế hoạch hóa hoạt động xây dựng pháp luật và coi việc ban hành thật nhiều văn bản quy phạm pháp luật là một thành tích. Hơn thế nữa, mỗi khi đối mặt với bất cứ một vấn đề gì trong cuộc sống, chúng ta đều nghĩ ngay rằng cần phải ban hành pháp luật để xử lý. Hậu quả là sự lạm dụng điều chỉnh đã xảy ra. Đời sống xã hội cũng như nền quản trị công đã bị điều chỉnh bởi quá nhiều các quy phạm pháp luật. Hợp lý hay bất hợp lý, các quy phạm này đều có thể biến thành xiềng xích trói chặt chân tay của chúng ta, cũng như các tiềm năng của đất nước. Cứ nghĩ mà xem, khi đòi hỏi phải phục hồi kinh tế đang ngày càng trở nên nóng bỏng, mà hàng năm trời chúng ta vẫn không thể phê duyệt được các dự án đầu tư công, thì chúng ta có phải là đã trở thành con tin của những quy định pháp luật rối rắm và chồng chéo hay không?! Hơn thế nữa, đang xảy ra tình trạng cán bộ, công chức không ai dám quyết đáp, dám thúc đẩy công việc. Bởi vì rằng, không làm thì không sao, nhưng đã làm thì thế nào cũng xảy ra vi phạm. Vừa qua Bộ chính trị đã phải ban hành Kết luận 14 để bảo vệ những cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm có lẽ cũng là để xử lý hậu quả tiêu cực của sự lạm dụng điều chỉnh.

Càng lạm dụng điều chỉnh thì chi phí tuân thủ, chi phí áp đặt sự tuân thủ và chi phí thi hành lại càng tăng. Chỉ riêng để thực thi Luật Quy hoạch thôi, chúng ta có thể thấy những chi phí phát sinh là lớn đến vô cùng. Đến nay đã hơn 4 năm sau khi Luật được ban hành, rất nhiều tiền của, sức lực đã phải bỏ ra, nhưng phần lớn các chính sách lập pháp được đề ra trong Luật thì vẫn chưa thi hành được. Sự tốn kém quá đáng vì pháp luật có thể ảnh hưởng rất tiêu cực đến cuộc mưu sinh của người dân, sự tăng trưởng của kinh tế và sự hùng cường của đất nước.

Để khắc phục hậu quả của sự lạm dụng điều chỉnh, trong mấy nhiệm kỳ vừa qua, Chính phủ đã phải tìm cách cắt giảm các thủ tục hành chính và các loại giấy phép. Tuy nhiên, nghịch lý nằm ở chỗ: Một mặt, Chính phủ cố gắng cắt giảm các tục hành chính và các loại giấy phépconnhằm cải thiện môi trường kinh doanh. Mặt khác, Quốc hội lại lên kế hoạch và thúc đẩy việc soạn thảo và ban hành pháp luật. Thủ tục, giấy phép phát sinh bởi những đạo luật cũ chưa kịp cắt giảm, thì thủ, giấy phép phát sinh bởi các đạo luật mới đã lại tăng lên. Có vẻ như đang có sự hiểu lầm về quyền lập pháp và chức năng lập pháp của Quốc hội. Quyền lập pháp của Quốc hội là quyền thẩm định và thông qua luật, chứ không phải là quyền làm luật. Về bản chất, đây là quyền kiểm soát việc ban hành pháp luật. Như thiết chế đại diện cho dân, Quốc hội được sinh ra là để kiểm soát việc ban hành pháp luật nhằm canh giữ các quyền tự do của người dân, chứ không phải là ngược lại.

Để giải quyết vấn đề lạm dụng điều chỉnh, quan trọng nhất là chúng ta phải đổi mới tư duy lập pháp của mình.

Trước hết, chúng ta phải thấy được tầm quan trọng của tự do và phải minh định lại sứ mệnh của các thiết chế có liên quan trong quy trình lập pháp. Nếu Chính phủ là cơ quan thúc đẩy việc ban hành pháp luật, thì Quốc hội phải là cơ quan kiểm soát việc ban hành pháp luật.

Thứ hai, cân đối giữa tự do và điều chỉnh là quan trọng nhất để có một hệ thống pháp luật phù hợp với các chuẩn mực của một nhà nước pháp quyền. Tự do cần thiết cho sáng tạo và phát triển. Nhưng tuyệt đối hóa tự do có thể dẫn tới tình trạng vô chính phủ và sự bất ổn. Điều chỉnh giúp bảo đảm trật tự và sự ổn định, nhưng lạm dụng điều chỉnh có thể tạo ra sự tốn kém và xiềng xích trói chặt chân tay của người dân và các tiềm năng của đất nước. Chính vì vậy, sự anh minh nằm ở khả năng cân đối giữa tự do và điều chỉnh. Đây là một phép cân đối động. Chúng ta cần phải xây dựng năng lực thể chế bao gồm các thiết chế và các quy trình để bảo đảm được sự cân đối này.

Để tránh việc lạm dụng điều chỉnh, quốc hội các nước trên thế giới đều tổ chức xem xét các dự luật một cách rất cẩn trọng qua ba lần thảo luận. Trong đó, lần thảo luận thứ nhất là về việc có thật sự cần phải ban hành một đạo luật như vậy hay không. Về cơ bản, quốc hội các nước sẽ bác bỏ bất kỳ dự luật nào nếu thấy không cần thiết hoặc nếu thấy quyền tự do của người dân bị ảnh hưởng nặng nề. Có lẽ Quốc hội nước ta cũng cần tổ chức một phiên thảo luận như vậy để xem xét về sự cần thiết của các dự luật. (Để tránh sự lạm dụng điều chỉnh, ở nhiều nước trên thế giới, việc xem xét, thông qua các dự luật còn phải được tiến hành hai lần: một lần ở hạ viện và một lần ở thượng viện. Ngoài ra, việc ban hành pháp luật còn bị hạn chế bởi quyền tái thẩm định (judicial review) và phủ quyết của tư pháp).

Thứ ba, phi điều chỉnh hóa phải là nội dung trọng tâm của những cố gắng hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta trong thời gian sắp tới. Chúng ta cần tiếp tục cắt giảm các thủ tục hành chính, các loại giấy phép và các quy định pháp lý làm phát sinh chi phí không cần thiết. Cách làm hợp lý nhất ở đây là khi nhận biết các nút thắt do pháp luật gây ra, chúng ta cần nhanh chóng sửa đổi văn bản để hủy bỏ ngay những quy phạm bất hợp lý.

Vấn đề công nghệ làm luật chậm được đổi mới

Công nghệ làm luật chậm được đổi mới ảnh hưởng đến chất lượng của hệ thống pháp luật. Điều này được khẳng định qua những chứng cứ sau đây: 1. Giải pháp lập pháp trong nhiều đạo luật không rõ, nên việc thực thi thường khó khăn, tốn kém mà mục đích đề ra vẫn không đạt được; 2. Nhiều đạo luật mang tính nhồi nhét: có quá nhiều chính sách lập pháp trong một đạo luật nên rất khó thi hành; 3.Nhiều đạo luật phải sửa đổi, bổ sung thường xuyên vì thiếu thực tế; 4. Có khá nhiều sự chồng chéo, xung đột giữa các văn bản quy phạm pháp luật.

Để nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật điều quan trọng là chúng ta phải trang bị cho mình sự hiểu biết và kỹ năng vận dụng lý thuyết lập pháp, kỹ thuật lập pháp và quy trình lập pháp. Thiếu những kiến thức và kỹ năng chuyên sâu, cố gắng mấy, làm kỹ mấy cũng không cải thiện được tình hình. Thực tế cho thấy có những dự luật chúng ta đã phải soạn thảo lên xuống đến mấy chục lần, kéo dài đến hàng chục năm, nhưng chất lượng vẫn hoàn toàn không ổn. Cơm nấu đi, nấu lại không thể ngon; luật soạn lên soạn xuống không thể có chất lượng.

Về nguyên tắc, việc hoạch định chính sách lập pháp phải được tiến hành trước; việc soạn thảo thành văn bản pháp luật chỉ được tiến hành sau. Hai công việc này là hai loại hình lao động khác nhau do những nguồn nhân lực khác nhau đảm nhận.

Hoạch định chính sách cũng có hai phần: phần chính trị của chính sách và phần kỹ thuật của chính chính sách. Chính trị của chính sách do các chính khách đảm nhận; kỹ thuật của chính sách do các chuyên gia đảm nhận.

Về mặt công nghệ, quy trình làm luật phải bao gồm hai công đoạn: 1. Công đoạn của Chính phủ và 2. Công đoạn của Quốc hội.

Công đoạn của Chính phủ bao cần gồm các bước sau đây: 1.Nhận biết vấn đề; 2. Nghiên cứu để tìm ra đúng nguyên nhân của vấn đề; 3. Đề ra giải pháp lập pháp (chính sách lập pháp) để xử lý nguyên nhân và giải quyết vấn đề; 4. Đánh giá tác động của giải pháp lập pháp được đề ra; 5. Chính phủ thông qua giải pháp lập pháp (hoặc không thông qua); 6. Soạn thảo văn bản pháp luật (dịch giải pháp lập pháp thành các quy phạm pháp luật).

Công đoạn của Quốc hội cần bao gồm các bước sau đây: 1. Thảo luận lần 1 để thẩm định về sự cần thiết phải ban hành luật (Nếu thấy việc ban hành là không cần thiết, Quốc hội sẽ bác bỏ dự luật tại lần thảo luận này); 2. Thảo luận lần 2 để thẩm định về giải pháp lập pháp (chính sách lập pháp) được đề ra (Nếu thấy chính giải pháp lập pháp không phù hợp, Quốc hội sẽ bác bỏ dự luật ở lần thảo luận này); 3. Dự luật được chuyển cho ủy ban tương ứng để tổ chức tham vấn công chúng và hoàn thiện văn bản; 4. Ủy ban trình Quốc hội thông qua hoặc không thông qua dự luật.

Công nghệ cao thì chất lượng cao, đổi mới công nghệ làm luật là rất quan trọng để nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật.

Bài liên quan

PGS-TS Nguyễn Đình Thọ: Doanh nghiệp đấu giá không sai, vấn đề ở thực thi pháp luật

[Gặp gỡ thứ Tư] Ông Lê Hoàng Châu: Cần hoàn thiện các quy định pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất

Góp ý hoàn thiện chính sách pháp luật: Điểm nhấn trong hoạt động của VAFIE 2021

VAFIE đẩy mạnh quá trình đóng góp hoàn thiện thể chế, chính sách pháp luật trong năm 2022