Tháo gỡ vướng mắc địa vị pháp lý 'nhà đầu tư', 'chủ đầu tư'

Nghiên cứu các quy định pháp luật về đầu tư, kinh doanh bất động sản qua nhiều thời kỳ, tôi nhận thấy việc tồn tại song song hai thuật ngữ "Nhà đầu tư", "Chủ đầu tư" là một tồn tại mang tính chất "lịch sử" và phần nào đó là "thói quen", "tập quán" sử dụng ngôn ngữ của các cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản.

"Chủ đầu tư" và "Nhà đầu tư"

Có thể nhận thấy rằng giai đoạn trước năm 2021, các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Xây dựng chủ trì soạn thảo (gồm các Luật: Xây dựng, Nhà ở, Kinh doanh bất động sản, Quy hoạch đô thị, Kiến trúc; và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành) đều không sử dụng thuật ngữ "Nhà đầu tư". Theo đó, hệ thống văn bản này chỉ đề ra quy chế pháp lý để điều chỉnh đối với "Chủ đầu tư".

Trong khi đó, các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì soạn thảo (gồm các Luật: Đầu tư, Đấu thầu, và các văn bản dưới luật) chỉ đề ra quy chế pháp lý để điều chỉnh đối với "Nhà đầu tư", không sử dụng thuật ngữ "Chủ đầu tư" (thuật ngữ "Chủ đầu tư" chỉ xuất hiện trong Luật Đấu thầu ở phần lựa chọn nhà thầu thực hiện các gói thầu vốn nhà nước; không xuất hiện ở phần lựa chọn nhà đầu tư dự án).

Các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì soạn thảo có liên quan hoạt động đầu tư xây dựng (gồm các Luật: Đất đai, Bảo vệ môi trường) lại sử dụng thuật ngữ khá đa dạng, gồm cả "Nhà đầu tư", "Chủ đầu tư" và các thuật ngữ khác: "Người sử dụng đất", "Chủ dự án", "Chủ dự án đầu tư"…

Có thể thấy, đây là đặc trưng của công tác xây dựng pháp luật ở nước ta (văn bản quy phạm pháp luật đa số được phân chia cho các Bộ chủ trì soạn thảo). Với "dòng pháp luật" do Bộ Xây dựng chủ trì soạn, thuật ngữ "Chủ đầu tư" đã được sử dụng xuyên suốt chiều dài lịch sử.

Trước Luật Xây dựng năm 2014 (hiện hành) thì Luật Xây dựng năm 2003, các Nghị định số 52/1999/NĐ-CP năm 1999, Nghị định số 42/CP năm 1996, Nghị định số 177/CP năm 1994, Nghị định số 385-HĐBT năm 1990, Nghị định số 237-HĐBT năm 1985, Nghị định số 232-CP năm 1981 đều thống nhất dùng thuật ngữ "Chủ đầu tư". Tương tự, trước Luật Nhà ở năm 2014 (hiện hành) thì Luật Nhà ở năm 2005 cũng sử dụng khái niệm "Chủ đầu tư" mà không có "Nhà đầu tư".

Ở chiều hướng khác, các phiên bản của Luật Đầu tư (2020, 2014, 2005, 1998 - Luật khuyến khích đầu tư trong nước) đều dùng thuật ngữ "Nhà đầu tư".

Ví dụ tiêu biểu là trong các Nghị định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư do Bộ KH&ĐT chủ trì soạn (Nghị định số 30/2015/NĐ-CP và hiện nay là Nghị định số 25/2020/NĐ-CP) cũng như các Thông tư hướng dẫn (trước đây là Thông tư số 06/2020/TT-BKHĐT, hiện nay là Thông tư số 09/2021/TT-BKHĐT) đều quy định về lựa chọn "Nhà đầu tư" thực hiện dự án.

Trong khi đó, Bộ Xây dựng ban hành Thông tư số 09/2021/TT-BXD trong đó có nội dung đấu thầu lựa chọn "Chủ đầu tư" dự án nhà ở xã hội chứ không phải lựa chọn "Nhà đầu tư".

Vướng mắc và tháo gỡ

Trong bối cảnh ấy, vấn đề được đặt ra là tính liên kết giữa các khái niệm "Nhà đầu tư", "Chủ đầu tư". Và nếu như "Nhà đầu tư" là trạng thái thứ nhất, trạng thái đầu tiên thì khi nào "Nhà đầu tư" được chuyển thành trạng thái "Chủ đầu tư"?

Việc tồn tại song song hai khái niệm này đã gây vướng mắc rất lớn cho các doanh nghiệp bất động sản suốt những năm qua, làm ách tắc thị trường bất động sản, gây ra tình trạng thiếu hụt nguồn cung so với nhu cầu, gián tiếp làm tăng giá nhà.

Điển hình là trường hợp doanh nghiệp đã được quyết định chủ trương đầu tư theo pháp luật đầu tư, trở thành "Nhà đầu tư" nhưng lại chưa được công nhận là "Chủ đầu tư" nên không có địa vị pháp lý để lập quy hoạch chi tiết trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt. Lý do bởi khoản 7 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị quy định: "Chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng tổ chức lập quy hoạch chi tiết khu vực được giao đầu tư". Doanh nghiệp là "Nhà đầu tư" nhưng chưa phải "Chủ đầu tư" dự án thì chưa được lập quy hoạch chi tiết và không thể thực hiện các thủ tục tiếp theo: lập, thẩm định thiết kế cơ sở; giao đất; thẩm duyệt PCCC; cấp giấy phép xây dựng…

Tiếp thu phản ánh, kiến nghị của nhiều địa phương và doanh nghiệp, hiện nay Luật Luật Xây dựng sửa đổi năm 2020 cùng với Luật Đầu tư năm 2020 đã tháo gỡ "điểm nghẽn" này. Theo đó, điểm d khoản 2 Điều 7 Luật Xây dựng (đã sửa đổi) quy định đối với các dự án sử dụng vốn tư nhân mà pháp luật về đầu tư có quy định phải lựa chọn nhà đầu tư thì "chủ đầu tư là nhà đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận".

Vậy điều gì xảy ra nếu dự án có nhiều nhà đầu tư cùng được chấp thuận là "Nhà đầu tư" thực hiện dự án? Có phải tất cả các "Nhà đầu tư" đều trở thành "Chủ đầu tư"? Nghị định số 30/2021/NĐ-CP sửa đổi Điều 18 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP hướng dẫn Luật Nhà ở năm 2014 ở đã làm rõ một phần đối với trường hợp có nhiều nhà đầu tư được chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư (theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư năm 2020).

Theo đó, các "Nhà đầu tư" có thể ủy quyền cho một nhà đầu tư hoặc cùng góp vốn thành lập doanh nghiệp để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư theo khoản 3 Điều 18 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP đã được sửa đổi bởi Nghị định số 30/2021/NĐ-CP (nguyên tắc: "Nhà đầu tư" có thể có nhiều nhưng "Chủ đầu tư" chỉ có 1).

Những câu hỏi ngỏ

Nhưng trường hợp liên danh nhiều nhà đầu tư trúng đấu giá quyền sử dụng đất hoặc trúng đấu thầu dự án sử dụng đất thì không có quy định phải thực hiện thủ tục công nhận chủ đầu tư. Điều này đã được Bộ Xây dựng khẳng định trong văn bản trả lời Sở Xây dựng một số địa phương (văn bản số 2221/BXD-QLN ngày 15/6/2021, văn bản số 3886/BXD-QLN ngày 21/9/2021).

Trên thực tế, rất hiếm gặp các trường hợp nhà đầu tư là liên danh nhiều nhà đầu tư tham gia đấu giá quyền sử dụng đất (do thủ tục đấu giá quyền sử dụng đất nhanh, gọn và không có yêu cầu cao về năng lực kỹ thuật, kinh nghiệm của nhà đầu tư). Tuy nhiên với đấu thầu dự án sử dụng đất thì trường hợp liên danh nhiều nhà đầu tư tham dự thầu là rất phổ biến. Điều 60 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 31/2021/NĐ-CP) đã quy định nhà đầu tư trúng thầu hoặc doanh nghiệp dự án do nhà đầu tư trúng thầu thành lập ứng tiền giải phóng mặt bằng và được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án.

Tuy nhiên, hệ thống pháp luật hiện hành (về đất đai, đầu tư, xây dựng, nhà ở, kinh doanh bất động sản) vẫn chưa làm rõ được các câu hỏi mấu chốt sau:

Câu hỏi 1: Liệu các dự án đầu tư bất động sản có bắt buộc chỉ có 1 "Chủ đầu tư" hay có thể có nhiều doanh nghiệp cùng là "Chủ đầu tư"?

Câu hỏi 2: Trường hợp liên danh nhiều nhà đầu tư tham gia đấu thầu dự án sử dụng đất và trúng thầu thì có bắt buộc phải thành lập doanh nghiệp dự án không?

Câu hỏi 3: Trường hợp liên danh nhiều nhà đầu tư trúng thầu dự án sử dụng đất và không thành lập doanh nghiệp dự án thì Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho doanh nghiệp nào? Có thể giao đất, cho thuê đất cho liên danh các nhà đầu tư (đồng nghĩa với một dự án sẽ có nhiều "người sử dụng đất") được hay không?

Những câu hỏi chưa có lời giải này tiếp tục gây vướng mắc cho các doanh nghiệp đầu tư, kinh doanh bất động sản và Nhà nước cần sớm tháo gỡ, giải đáp để thống nhất thực hiện, tạo khung khổ pháp lý cho thị trường bất động sản phát triển ổn định, lành mạnh, minh bạch.

Bài liên quan

Quốc hội thông qua Nghị quyết '1 luật sửa 9 luật', tháo gỡ một phần vướng mắc thị trường bất động sản

Khả năng phục hồi và phát triển của thị trường bất động sản sau COVID: Những vướng mắc rào cản cần tháo gỡ

Những vướng mắc và bất cập của Luật Đầu tư 2020 về dự án nhà ở thương mại

Gặp nhiều vướng mắc, tiến độ giải ngân vốn đầu tư công ở Quảng Nam đạt mức thấp