Người sử dụng đất qua các luật đất đai

Luật Đất đai 1987 đầu tiên của Việt Nam quy định, Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân - gọi là ''người sử dụng đất'' để sử dụng ổn định, lâu dài.

Đến Luật Đất đai 1993 quy định, Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất. Tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong Luật này gọi chung là ''người sử dụng đất''.

Cùng với sự thay đổi nền kinh tế sang cơ chế thị trường, Luật Đất đai 1993 đã có những thay đổi là xác định ''người sử dụng'' đất là ''tổ chức kinh tế'' và xuất hiện mới chủ thể là ''hộ gia đình''.

Ngoài ra, Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua hình thức ''giao đất'' và ''cho thuê đất''. Mặc dù chưa quy định rõ về việc Nhà nước ''công nhận'' quyền sử dụng đất, nhưng Nghị định 17/1999/NĐ-CP quy định, cơ quan Nhà nước cấp giấy chứng nhận cho ''người đang sử dụng đất'' khi có: giấy tờ giao đất, cho thuê đất trong các thời kỳ, có tên trong sổ địa chính mà không có tranh chấp, giấy tờ chuyển nhượng đất đai, mua bán nhà…

Đến Luật Đất đai 2003, ''người sử dụng đất'' được xác định tại Điều 9 theo cách liệt kê 7 nhóm chủ thể: tổ chức trong nước; hộ gia đình, cá nhân trong nước… (gồm có tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về đầu tư được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất) kèm với các hình thức Nhà nước trao quyền đối với mỗi nhóm chủ thể.Điều đặc biệt là, đối với 2 nhóm “tổ chức trong nước” và ''hộ gia đình, cá nhân trong nước'' và tách từ hình thức ''giao đất'' thành 2 hình thức ''giao đất'' và ''cho thuê đất'', ngoài ra cũng có quy định Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu cho người đang sử dụng đất ổn định.

Trong khi đó, vẫn quy định chưa chính xác tại quy định Điều 2 này, tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư góp vốn thì không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trực tiếp và ghi tên họ. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ cấp cho các tổ chức kinh tế mà họ đầu tư.

Luật Đất đai 2013, tại Điều 5 quy định, về cơ bản vẫn giữ 7 nhóm chủ thể, trong đó có sự thay đổi chính xác hơn từ ''cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam'' sang ''doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài''. Tuy nhiên việc thay đổi này vẫn chưa đảm bảo sự khái quát, đầy đủ và chính xác về đối tượng.

Đóng góp ý kiến vào dự thảo Luật Đất đai

Tại dự thảo Luật Đất đai, Điều 6 quy định về ''người sử dụng đất''. So với Luật Đất đai 2013, dự thảo vẫn liệt kê 7 nhóm đối tượng, trong có sự thay đổi: ''Cơ sở tôn giáo'' được quy định chính xác hơn là ''tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc sử dụng đất''.

''Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài'' được quy định chính xác hơn là ''Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài'' thuộc đối tượng thực hiện thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư. Tuy nhiên, nếu xét ''pháp luật về đầu tư'' được hiểu theo Luật Đầu tư 2020 thì nhóm đối tượng này vẫn có đối tượng bị bỏ qua, chẳng hạn như: Cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài theo quy định Luật Giáo dục…

Tại Điều 17 Luật Đất đai 2013, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua các hình thức:

Quyết định giao đất; (ii) Quyết định cho thuê đất; (iii) Công nhận quyền sử dụng đất. Dự thảo Luật Đất đai đã bỏ Điều 17 nhưng nội dung này vẫn được quy định tại Điều 3 về giải thích từ ngữ (giao, thuê, công nhận) và Điều 5 quy định Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này.

Như vậy, theo ý nghĩa của Luật, ''người sử dụng đất'' theo Luật Đất đai là đối tượng được Cơ quan có thẩm quyền (Điều 59 Luật Đất đai 2013, Điều 61 dự thảo) trao quyền thông qua quyết định hành chính là (i) Quyết định giao đất;

(i) Quyết định cho thuê đất; và (iii) người đang sử dụng đất ổn định mà không có nguồn gốc được công nhận quyền sử dụng đất thông qua việc Cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận.

Trên thực tế, nhiều người (người nghe, người nói) hiểu theo nghĩa dùng trong đời sống, có lúc hiểu theo nghĩa này, có lúc được hiểu theo nghĩa khác: (i). là người có ''hành vi tác động'' vào đất: trồng cây, xây dựng công trình…(ii) là người đang ''quản lý'' trông coi, (iii) là người được Nhà nước trao quyền (như ý nghĩa của Luật); (iv) người đang sử dụng nhưng chưa được Nhà nước công nhận…

Từ việc sử dụng từ ngữ ''người sử dụng đất'' chưa chính xác đã dẫn đến trong Luật Đất đai và dự thảo hiện nay có quy định không chính xác. Tại khoản 14 Điều 14 dự thảo, Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất (giao, thuê, công nhận).

Các Điều của dự thảo quy định về thu hồi đất lại hiểu bao gồm việc Nhà nước thu hồi cả người chưa được Nhà nước trao quyền sử dụng đất (chẳng hạn: người đang sử dụng đất nhưng chưa cấp giấy chứng nhận), họ chưa từng được Nhà nước trao quyền thì sao nay lại có thể thu hồi.

Do việc quy định chưa đúng về Nhà nước thu hồi đất đối với cả ''người chưa được Nhà nước trao quyền'' như trên nên tại Điều 87 dự thảo chữa cháy bằng việc quy định không được bồi thường về đất đối với trường hợp không đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận (khoản 4 Điều 87). Thực chất quy định không được bồi thường này là áp dụng cho người chưa được Nhà nước công nhận sử dụng đất.

Một thực tế, tình trạng nhiều khiếu kiện về đất đai trong thời gian qua còn có hiện tượng Tòa án áp dụng sai quy định về ''người sử dụng đất'' tại Tòa án. Theo quy định Luật Đất đai, tranh chấp giữa ''người được trao quyền'' (giao, thuê, công nhận) với người khác là tranh chấp về quyền sử dụng đất, từ đó xác định ai là ''người được trao quyền'', xác định ranh giới thửa đất của họ đã được Nhà nước trao quyền trước đây.

Ngược lại, đối với các vụ tranh chấp giữa những ''người chưa được được trao quyền'' (chưa được: giao, thuê, công nhận) thì Tòa án lại tuyên bản án công nhận quyền sử dụng đất cho ''người chưa được được trao quyền'', ngoài ra Tòa án còn buộc Cơ quan hành chính phải trao quyền thông qua hình thức công nhận (cấp giấy chứng nhận).

Như vậy, Tòa án đã thực hiện một công việc ngoài thẩm quyền, thực hiện công việc của Cơ quan hành chính trong (giao, thuê, công nhận). Do đó, nhiều vụ việc được Nhà nước trao quyền sử dụng đất qua bản án. Đối với những tranh chấp giữa những ''người chưa được được trao quyền'' thì Tòa án chỉ có thẩm quyền giữ nguyên, hoặc giao quyền quản lý cho một bên để chờ Cơ quan hành chính công nhận hoặc không công nhận quyền sử dụng đất cho họ.

Hy vọng, dự thảo Luật Đất đai đang được soạn thảo, đang được lấy ý kiến thì Ban soạn thảo cần xem xét và áp dụng các kỹ thuật trong soạn thảo văn bản, trong đó có việc điều chính các từ ngữ trong dự thảo đảm bảo tính chính xác, đảm bảo tính logic để nâng cao chất lượng văn bản luật.

Bài liên quan

Làm rõ thu hồi đất làm 'dự án đô thị' theo dự thảo mới nhất Luật Đất đai

Dự thảo Luật Đất đai: Bỏ quy định thu hồi đất khi 80% người dân đồng ý

Còn nhiều băn khoăn về dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Luật Đất đai sửa đổi: Thu hồi đất cho dự án khu đô thị, nhà ở thương mại là không phù hợp