Chính quyền các đặc khu: Mô hình nào cũng không được trái với Hiến pháp

Cụ thể hóa và hiện thực hóa quy định của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013 (sau đây gọi là Hiến pháp năm 2013), triển khai chủ trương của Đảng về thành lập một số đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, tại Kỳ họp thứ 4, QH Khóa XIV, Chính phủ đã trình và QH đã xem xét, thảo luận lần đầu dự án Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (sau đây gọi là dự án Luật). Theo dự kiến Chương trình, tại Kỳ họp thứ 5 tới đây (5-6.2018) QH sẽ thông qua Luật này cùng các Nghị quyết thành lập 3 đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (sau đây gọi là đặc khu) Vân Đồn (Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa) và Phú Quốc (Kiên Giang)

Một trong những nội dung lớn, phức tạp còn có nhiều ý kiến khác nhau trong các ĐBQH và các cơ quan của QH đó là mô hình chính quyền đặc khu. Lựa chọn được mô hình chính quyền phù hợp có ý nghĩa quyết định thành công của việc xây dựng và phát triển đặc khu. Nhiều mô hình được đề xuất, nhưng đến nay có hai mô hình chính, đó là: Chính quyền đặc khu được xác định không phải là một cấp chính quyền. Chính quyền ở đây gồm thiết chế Trưởng đặc khu do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, các Phó Trưởng đặc khu, các cơ quan chuyên môn trực thuộc và các Trưởng khu hành chính. Và chính quyền đặc khu được xác định là một cấp chính quyền gồm có HĐND và UBND với những điều chỉnh về cơ cấu, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn để phù hơp với đặc điểm của đặc khu.

Bài liên quan

Ba mũi nhọn kinh tế để phát triển Đặc khu Vân Đồn

Điểm chung của 2 mô hình nêu trên: Đặc khu là đơn vị hành chính đơn nhất, tức là không được phân định thành các đơn vị hành chính cấp xã mà có các khu hành chính, khu chức năng, do đó không tổ chức chính quyền ở các khu này.

Ưu điểm và hạn chế của mỗi mô hình được các cơ quan có thẩm quyền, các ĐBQH, các chuyên gia phân tích, đánh giá toàn diện và khách quan.

Đối với mô hình Trưởng đặc khu, ưu điểm nổi bật đó là sự đột phá mạnh mẽ về tổ chức, xác định rõ thẩm quyền tập trung, trách nhiệm của người đứng đầu, bộ máy tinh gọn, linh hoạt, nhanh nhạy, quyết đáp kịp thời, thủ tục hành chính đơn giản, giảm thiểu thời gian, chi phí tuân thủ, chi phí đầu tư, kinh doanh. Mô hình này thực hiện được chủ trương của Đảng về xây dựng các đặc khu với thể chế vượt trội và thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy thuộc hệ thống chính trị (Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 3/6/2017 của Hội nghị lần thứ 5, Ban chấp hành Trung ương Khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN), tiếp cận được mô hình quản trị hiện đại tại các đặc khu thế hệ mới trên thế giới. Bên cạnh đó, hạn chế chính của mô hình này được cho là không bảo đảm quyền đại diện, quyền làm chủ của nhân dân theo nguyên tắc nhân dân lập ra chính quyền, cơ quan quyền lực (HĐND) bầu ra cơ quan hành chính (UBND), có nguy cơ quan liêu, xa dân, lạm quyền.

Đối với mô hình HĐND và UBND đặc khu, ưu điểm nổi bật là bảo đảm tính đại diện, quyền làm chủ, quyền giám sát của nhân dân, thể hiện nhất quán về tổ chức của hệ thống chính quyền địa phương, bảo đảm nguyên tắc tập thể “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách”, phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta.

Tuy nhiên, mô hình này không có sự đột phá do HĐND và UBND đặc khu về nguyên tắc vẫn phải tổ chức và hoạt động theo cơ chế tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị, thẩm quyền phân tán nhiều tầng giữa HĐND, UBND và Chủ tịch UBND, không thể phân quyền mạnh cho người đứng đầu vì theo quy định của Hiến pháp thì UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, Chủ tịch UBND không có thẩm quyền riêng, trách nhiệm cá nhân chưa rõ ràng, thủ tục hành chính vẫn phức tạp, gây chậm trễ, chi phí đầu tư kinh doanh, chi phí tuân thủ khó được tiết giảm. Ngoài ra, việc quản lý, giám sát hoạt động đầu tư kinh doanh đẳng cấp quốc tế có thể nói là nhiệm vụ quá lớn đối với đại biểu HĐND và thành viên UBND đặc khu, chủ yếu được bầu chọn tại địa bàn.

Về mặt pháp lý, trên cơ sở chủ trương của Đảng, QH là cơ quan có thẩm quyền quyết định cuối cùng trong việc lựa chọn mô hình chính quyền nào cho đặc khu, trên cơ sở Tờ trình của Chính phủ, ý kiến của các cơ quan của QH và ý kiến của các vị ĐBQH. Điều đáng lưu ý là tại Kỳ họp thứ Tư, QH Khóa XIV, đa số ý kiến ĐBQH phát biểu ở Tổ và Hội trường tán thành mô hình Trưởng đặc khu do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm. Trong khi đó, tại phiên họp tháng 1.2018, đa số thành viên UBTVQH đề nghị lựa chọn mô hình HĐND và UBND đặc khu.

Bên cạnh những hạn chế đã nêu, các ý kiến không ủng hộ mô hình Trưởng đặc khu cho rằng mô hình này trái với quy định của Hiến pháp năm 2013 được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 trên cơ sở Nghị quyết của Hội nghị lần thứ 11, Ban chấp hành Trung ương Khóa XI, tức là cũng trái với Nghị quyết của Đảng. Theo đó, tất cả các đơn vị hành chính quy định tại khoản 1 Điều 110 của Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức cấp chính quyền địa phương (CQĐP) gồm có HĐND và UBND. Đồng thời, mô hình Trưởng đặc khu không bảo đảm nguyên tắc Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua QH, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước (Điều 6 của Hiến pháp năm 2013).

Bài liên quan

Thời hạn sử dụng đất ở đặc khu “không cần đến 99 năm”

Các ý kiến lựa chọn mô hình Trưởng đặc khu khẳng định mô hình này không trái với Hiến pháp năm 2013 và Nghị quyết của Đảng, với lập luận:

Thứ nhất, thể chế hóa Cương lĩnh của Đảng (bổ sung, phát triển năm 2011), Hiến pháp năm 2013 với quy định khái quát, có giá trị áp dụng trong một thời kỳ lâu dài, đã tạo không gian rộng mở để tiếp tục cải cách CQĐP, đáp yêu cầu phát triển mới của đất nước qua từng giai đoạn. Theo quy định tại Điều 111 của Hiến pháp thì CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Nếu CQĐP được xác định là cấp chính quyền thì phải có HĐND và UBND. Trường hợp ở đơn vị hành chính, CQĐP không được xác định là cấp chính quyền thì có thể chọn mô hình chính quyền khác (ngoài HĐND và UBND) cho đơn vị hành chính đó. Cách hiểu và diễn giải chính thống này đã được thể hiện trong Báo cáo số 322/BC-UBDTSĐHP ngày 27.11.2013 của Ủy ban soạn thảo sửa đổi Hiến pháp giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trình QH xem xét, thông qua và trong cuốn “Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013 và thành tựu lập pháp trong nhiệm kỳ QH Khóa XIII” do Chủ tịch QH Khóa XIII Nguyễn Sinh Hùng chủ trì biên soạn (NXB Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội 2016).

Thứ hai, tiếp theo Nghị quyết Hội nghị lần thứ 11, Ban chấp hành Trung ương Khóa XI về tổ chức CQĐP, với nhận thức mới, đầy đủ hơn về tính chất và vai trò đặc biệt của các đặc khu, Nghị quyết số 11-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN cho phép xây dựng thể chế vượt trội và thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức CQĐP tại các đơn vị hành chính này. Đồng thời, Kết luận số 21-TB/TW ngày 3.6.2017 của Bộ Chính trị nêu rõ: Cơ cấu, mô hình tổ chức CQĐP đặc khu do Luật đặc khu quy định. Bộ Chính trị cũng vừa có Kết luận số 22-KL/TW ngày 7.11.2017 cho phép triển khai thí điểm quản lý theo mô hình chính quyền đô thị trong khu vực các quận của thủ đô Hà Nội, nếu cần thì trình Quốc hội sửa đổi luật có liên quan. Như vậy, quan điểm của Đảng và Nhà nước về CQĐP luôn được bổ sung, phát triển phù hợp với tình hình và nhiệm vụ mới. Theo đó, về cơ bản CQĐP ở nước ta vẫn gồm có HĐND và UBND. Tuy nhiên, cần và có thể thử nghiệm mô hình mới, đột phá phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu xây dựng và phát triển một số đặc khu và quản lý đô thị.

Thứ ba, ba đặc khu Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc tuy trực thuộc tỉnh nhưng sẽ là những cực tăng trưởng mới, có tác động lan tỏa trong vùng và cả nước và là nơi thử nghiệm thể chế, chính sách của quốc gia cho nên 3 đặc khu này cần sự chỉ đạo trực tiếp của Trung ương từ bộ máy chính quyền đến đầu tư phát triển. Người đứng đầu đặc khu phải do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ và chịu sự giám sát của HĐND tỉnh. Mô hình này không trái với nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân và việc Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước quy định tại Điều 2 và Điều 6 của Hiến pháp. Cần nhận thức thống nhất rằng không chỉ có nhân dân Vân Đồn, Bắc Vân Phong hay Phú Quốc thực hiện quyền lực nhà nước tại các đặc khu này. Đặc khu là của toàn dân, của quốc gia. Do đó, đối với đặc khu, bằng dân chủ đại diện, Nhân dân cả nước thực hiện quyền lực nhà nước thông qua QH (quyết định thành lập đặc khu, ban hành Luật đặc khu, quyết định phân bổ ngân sách hỗ trợ, các cơ chế chính sách đặc thù cho đặc khu và giám sát việc thực hiện); nhân dân sinh sống, làm việc trên địa bàn tỉnh trong đó có nhân dân đặc khu thực hiện quyền lực nhà nước thông qua HĐND tỉnh (quyết định các vấn đề có liên quan đến đặc khu và giám sát hoạt động của Trưởng đặc khu trong phạm vi thẩm quyền). Cùng với QH và HĐND tỉnh, các cơ quan khác của Nhà nước, trong đó có Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, UBND tỉnh, bộ máy chính quyền đặc khu do Trưởng đặc khu đứng đầu, TAND và VKSND với nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp và luật quy định cũng nhân danh Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước tại đặc khu.

Đồng thời, dự án Luật còn có quy định về cơ chế giám sát trực tiếp của nhân dân đặc khu đối với Trưởng đặc khu như Trưởng đặc khu phải thông báo với nhân dân đặc khu về kết quả hoạt động trên các phương tiện thông tin đại chúng để nhân dân giám sát; hàng năm, phải phối hợp với UBMTTQ đặc khu tổ chức Hội nghị đại biểu nhân dân trao đổi, đối thoại và giải trình với nhân dân đặc khu về tình hình và kết quả hoạt động của mình và những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân ở đặc khu... Vì thế, không nên quá lo ngại và không có cơ sở khi cho rằng nhân dân đặc khu không thực hiện được quyền làm chủ, quyền lực nhà nước nếu ở đó không tổ chức HĐND.

Như vậy, không chỉ mô hình HĐND và UBND mà cả mô hình Trưởng đặc khu được phân tích như trên cũng phù hợp với lời văn, tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và quan điểm của Đảng được bổ sung, phát triển về tổ chức chính quyền địa phương. Vấn đề còn lại là lựa chọn mô hình nào phù hợp hơn với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu xây dựng và phát triển đặc khu.

Bài liên quan

Hơn 100.000 tỉ đồng xây Đặc khu Bắc Vân Phong

Đặc khu Bắc Vân Phong không chỉ có casino và tiền đô

Đại gia địa ốc đổ dồn về đặc khu kinh tế Vân Đồn - hàng loạt dự án nghìn tỉ được khởi động

Thời hạn sử dụng đất ở đặc khu “không cần đến 99 năm”