[Cafe Cuối tuần] Thu hồi đất và gieo 'tiếng ác' cho doanh nghiệp

Thu hồi đất là vấn đề "nóng bỏng" nhất, nhận được nhiều ý kiến góp ý, phản biện nhất trong đợt xin ý kiến Nhân dân về dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Người dân, các nhà nghiên cứu đặc biệt xoáy sâu vào trường hợp thu hồi đất cho các dự án khu đô thị. Các ý kiến phản đối cho rằng Nhà nước thu hồi đất của dân với giá rẻ mạt, sau đó giao cho doanh nghiệp đầu tư và bán sản phẩm giá cao để kiếm lời. Đó có phải ý kiến đúng đắn, trọn vẹn?

Thu hồi đất, nên hay không nên?

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) phiên bản xin ý kiến Nhân dân vẫn duy trì chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (quy định tại Điều 78 dự thảo). Bên cạnh việc cố gắng giải nghĩa nội hàm của "phát triển kinh tế - xã hội" cũng như "vì lợi ích quốc gia, công cộng", dự thảo tiếp tục sử dụng phương pháp liệt kê. Trong số các loại hình dự án được liệt kê, đáng chú ý nhất là dự án đô thị và dự án nhà ở thương mại.

Thu hồi đất tất nhiên luôn tiềm ẩn sự bất công nhất định, vì đất đai do người dân đang sử dụng ổn định, Nhà nước dùng quyết định hành chính để thu hồi đất của người này, giao cho chủ thể khác sử dụng thì luôn tác động tiêu cực ít nhiều đến quyền lợi của người sử dụng đất. Vậy phải chăng nên xóa bỏ chế định thu hồi đất với các dự án có gắn với lợi ích của nhà đầu tư?

Dưới góc độ lý luận và thực tiễn, tôi cho rằng vẫn cần duy trì chế định thu hồi đất, với điều kiện các điều luật phải thiết kế chặt chẽ, đảm bảo hài hòa lợi ích Nhà nước - nhà đầu tư - người có đất bị thu hồi và tránh trục lợi chính sách.

"Tăng trưởng kinh tế" và "đảm bảo công bằng xã hội" là hai mặt đối lập của một vấn đề. Chính sách đất đai hay tất thảy mọi chính sách công đều phải hướng đến "điểm cân bằng" giữa hai mặt đối lập đó. Làm thế nào để có thể tăng trưởng kinh tế nhưng vẫn đảm bảo công bằng xã hội và khắc phục "những khuyết tật của nền kinh tế thị trường" như Đảng đã chỉ ra trong nhiều văn kiện, tài liệu?

Hiện nay phần lớn diện tích đất đai nước ta đã có người sử dụng và đa số là các thửa đất nhỏ lẻ, manh mún. Để phục vụ tăng trưởng kinh tế thì cần "gom" các thửa đất nhỏ lẻ lại, đồng thời cho phép chuyển mục đích để thực hiện dự án. Pháp luật không thể xây dựng theo khuynh hướng bảo lưu trật tự, ai có đất thì dùng. Cần thiết phải có cơ chế "chuyển dịch" quyền sử dụng đất từ chủ thể này sang chủ thể khác nhằm phát triển kinh tế - xã hội nhưng vẫn phải bảo đảm quyền lợi của các chủ thể.

Nếu không cho phép thu hồi đất, đặc biệt với dự án khu đô thị thì không thể tăng trưởng kinh tế, không thể gia tăng tỷ lệ đô thị hóa, trong khi kinh nghiệm các quốc gia chỉ ra rằng sự tăng trưởng về mọi lĩnh vực: kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, quốc phòng, an ninh... đều gắn với sự gia tăng tỷ lệ đô thị hóa.

Đô thị hóa bởi vậy là một yêu cầu tất yếu khách quan với mọi quốc gia và đặt ra thách thức cho những nhà hoạch định chính sách: Phải làm chính sách thế nào để phân bổ, điều tiết, huy động tốt nguồn lực đất đai, trao quyền sử dụng đất cho những chủ thể sử dụng hiệu quả nhất mà vẫn đảm bảo công bằng xã hội?

Về mặt lý luận, pháp luật thuộc về "kiến trúc thượng tầng", phải phù hợp với "cơ sở hạ tầng" là bối cảnh kinh tế - xã hội của đất nước. Tôi cho rằng với tỷ lệ đô thị hóa còn thấp, trình độ phát triển kinh tế - xã hội chưa cao và cần ưu tiên thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì thu hồi đất theo cơ chế hành chính cần phải được duy trì.

Giả định chế định thu hồi đất bị bãi bỏ và nhà đầu tư phải tự thỏa thuận để có đất thông qua cơ chế dân sự thì chắc chắn không thể triển khai các dự án quy mô lớn, hạ tầng đồng bộ, tạo động lực tăng trưởng kinh tế.

Doanh nghiệp kiếm bộn, người dân bần cùng hóa?

Những người phản đối thu hồi đất đều cho rằng các dự án phát triển kinh tế - xã hội mang lại lợi ích chủ yếu cho chủ đầu tư, Nhà nước thu hồi đất của dân với giá rẻ để giao cho doanh nghiệp đầu tư sau đó bán giá đắt, do đó "chênh lệch địa tô" chảy vào túi doanh nghiệp. Như vậy nếu cho phép thu hồi đất với các dự án phát triển kinh tế - xã hội chẳng khác nào Nhà nước tiếp tay cho doanh nghiệp hưởng lợi? "Tiếng ác" thuộc về doanh nghiệp.

Cần phải minh định thật rõ chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đã duy trì từ Luật Đất đai năm 2003, năm 2013 và tiếp tục duy trì trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành (Luật Đất đai năm 2013, các Nghị định số 45/2014/NĐ-CP và số 46/2014/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất) cũng như theo thực tiễn triển khai tại địa phương thì với dự án phải thu hồi đất sẽ tồn tại 2 nhóm quan hệ.

Nhóm quan hệ thứ nhất là giữa Nhà nước và những người sử dụng đất hiện hữu. Khi Nhà nước thu hồi đất (thông qua quyết định hành chính) sẽ phải bồi thường cho người dân theo giá đất tương ứng mục đích sử dụng hiện hữu và thời hạn sử dụng đất còn lại (tôi gọi là giá A).

Nhóm quan hệ thứ hai là giữa Nhà nước và chủ đầu tư dự án. Sau khi hoàn thành thu hồi đất và bồi thường cho người dân, Nhà nước sẽ giao đất/cho thuê đất cho chủ đầu tư. Chủ đầu tư phải nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mà Nhà nước xác định theo mục đích sử dụng mới và thời hạn giao đất/cho thuê đất (tôi gọi là giá B).

Thông thường giá trị B luôn cao gấp nhiều lần A vì mục đích sử dụng đất mới luôn có giá trị cao hơn (đa số là thu hồi đất nông nghiệp để chuyển sang phi nông nghiệp) và thời hạn sử dụng đất dài hơn. Chủ đầu tư sẽ ứng trước tiền cho Nhà nước chi trả bồi thường cho người dân (ứng trước giá trị A) và không tính lãi. Sau khi được giao đất và xác định được tiền sử dụng đất là B thì doanh nghiệp nộp tiếp phần chênh lệch (B-A).

Ví dụ với dự án khu đô thị có quy mô 10ha (100.000m2), hiện trạng là đất nông nghiệp mà Nhà nước thu hồi đất và bồi thường cho dân với giá 1 triệu đồng/m2, giá trị A là 100.000m2 * 1 triệu đồng/m2 = 100 tỷ đồng, chủ đầu tư ứng trước 100 tỷ đồng để chi bồi thường.

Sau đó Nhà nước giao đất/cho thuê đất cho chủ đầu tư theo quy hoạch chi tiết dự án, gồm: giao 4ha (40.000m2) đất ở thấp tầng có giá 20 triệu đồng/m2; cho thuê trả tiền một lần 2ha (20.000m2) đất thương mại dịch vụ có giá 10 triệu đồng/m2; giao 4ha (40.000m2) đất cây xanh, hạ tầng... không thu tiền sử dụng đất. Giá trị B = 40.000m2 * 20 triệu đồng/m2 + 20.000m2 * 10 triệu đồng/m2 = 1.000 tỷ đồng.

Chủ đầu tư phải nộp tiếp chênh lệch B-A = 900 tỷ vào ngân sách, đây được coi là “lợi nhuận” của Nhà nước khi triển khai dự án. "Địa tô chênh lệch" do Nhà nước thụ hưởng, được nộp vào ngân sách và chi cho đầu tư công, bảo đảm phúc lợi xã hội.

Minh định chính sách

Như vậy, giá trị A là nghĩa vụ của Nhà nước với người dân, không phải nghĩa vụ của chủ đầu tư. Trong mọi trường hợp, doanh nghiệp chỉ nộp ngân sách giá trị tổng cộng là B nên việc giá trị A cao hay thấp không ảnh hưởng đến doanh nghiệp.

Bởi vậy, quan điểm cho rằng doanh nghiệp bồi thường cho người dân với giá rẻ mạt (giá trị A thấp) là không chính xác. Ngược lại, tâm lý chung của các chủ đầu tư là mong muốn giá trị A thật cao. Vì nếu giá trị bồi thường A cao thì người dân đồng thuận cao, ít xảy ra khiếu kiện, chủ đầu tư sớm được giao đất và tránh được các tranh chấp.

Nhưng đáng tiếc là pháp luật đất đai hiện nay không cho phép người dân cũng như chủ đầu tư tham gia vào quá trình định giá đất để bồi thường (giá trị A) cũng như định giá đất để giao cho doanh nghiệp (giá trị B). Tất cả vẫn là “quy trình kín” do các cơ quan, công chức Nhà nước xác định.

Bởi vậy, một câu chuyện rất phổ biến trong thực tế là với các dự án mà Nhà nước phê duyệt giá trị bồi thường A thấp (do áp theo bảng giá đất thấp hơn giá thị trường) thì để người dân đồng thuận, chủ đầu tư thường phải bồi thường thêm để người dân sớm giao mặt bằng.

Khoản "bồi dưỡng" này không được hạch toán chung vào giá trị A nên doanh nghiệp không được khấu trừ vào tiền sử dụng đất. Như vậy nếu giá trị A cao thì doanh nghiệp sẽ được thực hiện thủ tục đất đai nhanh và ít phải chi các "khoản không tên" như trên. Chủ thể muốn "hạ" giá trị A nhất chính là các cơ quan nhà nước (để chênh lệch (B-A) nộp ngân sách cao nhất có thể, giúp địa phương hoàn thành chỉ tiêu thu ngân sách).

Như vậy với dự án mà Nhà nước thu hồi đất thì doanh nghiệp đứng bên ngoài quy trình thu hồi đất (thậm chí nhiều trường hợp khi Nhà nước thu hồi đất thì chưa lựa chọn được chủ đầu tư) nên không thể nói doanh nghiệp muốn đền bù cho dân với giá thấp.

Những nhận định thiếu cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn của một số chuyên gia, nhà nghiên cứu về vấn đề này đã gieo "tiếng ác" cho doanh nghiệp, tạo dư luận xã hội không tốt, càng khiến người dân hiểu sai và khiếu kiện, chống đối doanh nghiệp, gây cản trở cho việc triển khai dự án.

Hài hòa lợi ích trong thu hồi đất

Như đã nêu ở phần đầu bài viết, việc thu hồi đất luôn tiềm ẩn sự bất công nên cần thận trọng trong việc áp dụng. Tôi cho rằng các dự án áp dụng thu hồi đất phải đảm bảo các yếu tố sau thì mới phát huy hiệu quả, tránh gây bất bình đẳng xã hội:

Thứ nhất, dự án phải có quy mô đủ lớn để khi triển khai sẽ đồng bộ hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, có đủ điện, đường, trường trạm, các thiết chế y tế, giáo dục, văn hóa... để không chỉ người dân trong dự án mà cả khu vực lân cận cũng được thụ hưởng. Như vậy mới đúng nghĩa là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung của cộng đồng (theo dự thảo luật thì dự án áp dụng hình thức đấu thầu phải có quy mô tối thiểu 20ha - 50ha).

Thứ hai, dự án phải triển khai đúng quy hoạch, đúng tiến độ, không tạo quy hoạch treo, dự án treo, không điều chỉnh quy hoạch tùy tiện, nếu vi phạm phải có chế tài nghiêm khắc. Chỉ có như vậy thì dự án mới phát huy hiệu quả, tránh người dân bất mãn khi bị thu hồi đất để giao cho doanh nghiệp găm giữ, sử dụng kém hiệu quả.

Thứ ba, dự án nếu áp dụng thu hồi đất thì không cho phép phân lô, bán nền. Vì nếu cho phép phân lô, bán nền sẽ tạo mảnh đất màu mỡ cho các nhà đầu cơ, người dân cảm thấy bất công khi bị thu hồi đất nhưng lại tạo ra các "đô thị ma", để hoang hóa đất đai.

Thứ tư, thu hồi đất là bất công nên để giảm thiểu bất công thì cách tốt nhất là phải làm thật tốt khâu bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi giải phóng mặt bằng. "Giá đất cụ thể" bồi thường cho người dân phải thật sòng phẳng theo giá thị trường, và việc tái định cư phải trên nguyên tắc dành những khu đất có điều kiện tốt nhất, sinh hoạt thuận tiện nhất cho người dân (tái định cư tại chỗ), sau đó chủ đầu tư mới được kinh doanh trên diện tích còn lại. Bên cạnh đó, Nhà nước cần quan tâm giải quyết tốt hỗ trợ việc làm, chuyển đổi nghề nghiệp... để đảm bảo sinh kế cho người mất đất.

Tôi cho rằng chỉ khi chúng ta làm tốt được các công việc này thì chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng mới thực sự phát huy hiệu quả là "để phát triển" và đảm bảo hài hòa lợi ích theo các văn kiện của Đảng. Ngược lại, nếu không làm tốt thì chế định này sẽ tiếp tục gây tranh cãi, chia rẽ và đào sâu thêm bất bình đẳng xã hội.