[Cafe Cuối tuần] 'Thế khó' của Luật Đất đai sửa đổi

Luật Đất đai (sửa đổi) được Quốc hội ấn định sẽ xem xét thông qua tại Kỳ họp thứ 6 này với kỳ vọng sẽ tháo gỡ hàng loạt vấn đề pháp lý về đất đai và là động lực thúc đẩy nền kinh tế. Dù đã được Quốc hội thảo luận qua 3 kỳ họp, đã lấy ý kiến rộng rãi trong Nhân dân, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã nhiều lần cho ý kiến về dự án luật và đã tổ chức 2 Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách để thảo luận. Tuy vậy đến nay còn rất nhiều vấn đề "ngổn ngang" cần nghiên cứu, rà soát, lựa chọn phương án tối ưu.

Báo cáo đánh giá của có quan chức năng cho thấy dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), đến nay còn có tới 34 trên tổng số 265 điều luật còn chưa “chốt” được phương án cuối cùng (chiếm 13%), cá biệt còn những vấn đề đưa ra tới 3 phương án.

Trong Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh nêu rõ: "Cho đến nay, nhiều chính sách quan trọng chưa thiết kế được phương án tối ưu; trong quá trình rà soát tiếp tục phát sinh các vấn đề chính sách mới có ý kiến khác nhau do phạm vi của dự án Luật Đất đai rất rộng, liên quan mật thiết, chặt chẽ với nhiều luật khác. Về quy định chuyển tiếp, sửa đổi, bổ sung một số Điều của các luật có liên quan, chưa có điều kiện rà soát kỹ lưỡng các trường hợp cần có quy định chuyển tiếp cũng như nội dung khác của các luật có liên quan...".

Báo cáo số 678/BC-UBTVQH15 ngày 02/11/2023 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dài 413 trang đã phần nào phác họa tính chất phức tạp của đạo luật "độc nhất vô nhị" này. Ở đây, tôi chỉ xin nêu một vài vấn đề quan trọng, tiêu biểu còn chưa đi đến đồng thuận để xem xét thông qua.

Thu hồi đất hay tự thỏa thuận?

Đầu tiên là mối quan hệ giữa các trường hợp thu hồi đất và thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất, đang có quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư vốn tư nhân. Phương án của Chính phủ đề xuất là với dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất thì ưu tiên theo hướng người đang có quyền sử dụng đất hoặc người tự nguyện thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án.

Phương án này sẽ giúp phát huy cơ chế thỏa thuận dân sự giữa nhà đầu tư và người dân để tạo lập quỹ đất cho dự án, giúp hạn chế khiếu kiện của người dân khi áp dụng cơ chế thu hồi đất bắt buộc. Tuy nhiên, vẫn có một luồng quan điểm cho rằng phương án này dường như chưa hoàn toàn phù hợp với Nghị quyết số 18-NQ/TW (quy định "Thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất", như vậy Nhà nước cần tăng cường thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá, đấu thầu thay vì cho phép các chủ thể chủ động thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất và chuyển mục đích mà không đấu giá, đấu thầu).

Một số đại biểu Quốc hội cũng bày tỏ sự lo ngại về việc nếu thực hiện cơ chế thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất thực hiện dự án sẽ rất khó đạt được sự đồng thuận của 100% người dân, dự án không triển khai được, dẫn đến "quy hoạch treo".

Loại đất nào được làm nhà ở thương mại?

Một vấn đề nổi cộm liên quan đến huy động nguồn lực đất đai thời gian qua là cơ chế nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại. Tại các bản dự thảo luật trước đây đi theo phương án: Nhà đầu tư phải đang có hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở và đất phi nông nghiệp không phải đất ở đã nộp tiền sử dụng đất hoặc đã nộp tiền thuê đất một lần thì mới được thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Phương án nêu trên đã thu hẹp các trường hợp sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại so với quy định hiện hành (quy định nhà đầu tư có quyền sử dụng đất ở và đất khác thì được làm nhà ở thương mại).

Tại báo cáo gần nhất gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã đề xuất chỉnh lý dự thảo theo hướng đột phá: bãi bỏ hoàn toàn các yêu cầu về loại đất mà nhà đầu tư phải đang có hoặc nhận chuyển nhượng để thực hiện dự án nhà ở thương mại (tức là trường hợp nhà đầu tư không có đất ở, chỉ có đất nông nghiệp, đất sản xuất kinh doanh... thì cũng được chuyển mục đích làm nhà ở thương mại nếu phù hợp các loại quy hoạch).

Dự thảo luật chính thức trình Quốc hội đã thiết kế 2 phương án, trong đó phương án 2 theo như Chính phủ đề xuất, còn phương án 1 là bảo toàn quy định hiện hành (quy định nhà đầu tư phải có quyền sử dụng đất ở và đất khác). Báo cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng nêu rõ: Đa số ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thống nhất với phương án 1, nghĩa là trái ngược phương án Chính phủ đề xuất.

Thảo luận tại nghị trường ngày 03/11 về vấn đề này cũng chia làm 2 hướng, một hướng ủng hộ phương án 1, một hướng đồng ý phương án 2 - bối cảnh khá giống thời điểm gần 2 năm trước khi Quốc hội thảo luận để thông qua Luật số 03/2022/QH15 sửa đổi 9 luật (trong đó có sửa Điều 23 Luật Nhà ở về loại đất được thực hiện dự án nhà ở thương mại).

Rõ ràng đây là vấn đề có tính chất then chốt bởi nếu giữ theo phương án 1 (bảo toàn quy định hiện hành) thì sẽ tiếp tục gây tắc nghẽn cho khoảng 300 dự án nhà ở trong cả nước (nhà đầu tư đã "gom đất" nhưng không thể triển khai được vì diện tích đất gom được không có đất ở).

Ngoài ra, điều này không thể chế được quy định của Nghị quyết số 18-NQ/TW về: "Tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đô thị, nhà ở thương mại".

Với vấn đề này, tôi cho rằng Nghị quyết 18 quy định rất mở, cho phép địa phương linh hoạt giữa phương án thu hồi đất để đấu giá, đấu thầu (cơ chế hành chính) với phương án cho phép thỏa thuận về quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (cơ chế dân sự).

Hơn nữa các trường hợp thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất là để phát triển đô thị chủ yếu xảy ra tại khu vực phát triển mới mà thường chưa có đất ở nên nếu yêu cầu phải có sẵn một tỷ lệ đất ở mới được triển khai dự án sẽ "bất khả thi". Do vậy, tôi tán thành với phương án mở rộng các loại đất được làm nhà ở thương mại.

Linh hoạt tiếp cận đất đai cho doanh nghiệp FDI

Một đề xuất đáng chú ý khác của Chính phủ là mở rộng phạm vi nhận chuyển quyền sử dụng đất (thỏa thuận "mua gom" đất theo cơ chế dân sự) của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài (doanh nghiệp FDI).

Từ trước tới nay, việc cho phép doanh nghiệp FDI nhận quyền sử dụng đất là vấn đề nhạy cảm. Do vậy, Luật Đất đai hiện hành chỉ cho phép doanh nghiệp FDI nhận chuyển nhượng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao; đối với các khu vực khác thì phải được Nhà nước giao đất, cho thuê đất.

Tại báo cáo ngày 23/10, Chính phủ đề xuất mở rộng, cho phép doanh nghiệp FDI được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong phạm vi dự án đã được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư.

Đề xuất này được kỳ vọng sẽ tạo điều kiện linh hoạt trong tiếp cận đất đai cho doanh nghiệp FDI. Theo lý giải của cơ quan soạn thảo, sự bổ sung này nhằm khắc phục tình trạng doanh nghiệp FDI đã được chấp thuận chủ trương đầu tư nhưng dự án lại không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất; nên cần cho phép nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng đất trong ranh dự án.

Với nội dung này, dự thảo luật trình Quốc hội cũng thiết kế 2 phương án, trong đó phương án 2 theo như Chính phủ đề xuất, còn phương án 1 là bảo toàn quy định hiện hành (không mở rộng trường hợp doanh nghiệp FDI được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất). Báo cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng nêu rõ: Đa số ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thống nhất với phương án 1, nghĩa là trái ngược phương án Chính phủ đề xuất.

Ngoài tính chất nhạy cảm liên quan doanh nghiệp FDI được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất thì tôi cho rằng đề xuất này cũng cần đánh giá cẩn trọng để tránh gây ra hiện tượng "con gà - quả trứng" (xem thêm bài viết: Bàn về cơ chế huy động nguồn lực trong dự thảo Luật Đất đai).

Do đó, đề xuất mang tính tháo gỡ này vẫn cần xem xét, hoàn thiện thêm để đảm bảo có thể triển khai trong thực tế nếu được thông qua theo phương án Chính phủ trình.

Băn khoăn khi doanh nghiệp FDI nhận chuyển nhượng dự án

Một vấn đề đã được nêu ra trong kỳ họp trước là trường hợp tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài (doanh nghiệp FDI) nhận chuyển nhượng dự án bất động sản thì Nhà nước phải thu hồi đất của Bên A để giao đất/cho thuê đất cho Bên B (là doanh nghiệp FDI). Lý do cũng tương tự như trên: do doanh nghiệp FDI không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất bên ngoài khu công nghiệp nên cần Nhà nước làm "trung chuyển".

Điều đó dẫn đến phát sinh thủ tục rườm rà về thu hồi đất, giao đất; phải xác định lại giá đất và Bên B phải thực hiện thêm nghĩa vụ tài chính về đất.

Với nội dung này, dự thảo luật trình Quốc hội cũng thiết kế 2 phương án, trong đó phương án 2 giữ nguyên như hiện hành. Phương án 1 tiếp thu bằng cách bổ sung vào Điều 118 nội dung: trường hợp doanh nghiệp FDI nhận chuyển nhượng dự án BĐS thì không thu hồi đất màNhà nước giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá, đấu thầu cho doanh nghiệp FDI (khoản 6 Điều 125); bổ sung quy định tại khoản 3 Điều 120 về trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng dất cho doanh nghiệp FDI nhận chuyển nhượng dự án BĐS; bổ sung quy định tại Điều 156 về không áp dụng quy định thời điểm xác định giá đất để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là thời điểm Nhà nước ban hành quyết định giao đất, cho thuê đất đối với trường hợp này và giao Chính phủ quy định chi tiết theo hướng doanh nghiệp FDI được tiếp tục kế thừa nghĩa vụ tài chính về đất của Bên A.

Phương án 2 mặc dù mang tính tháo gỡ nhưng vẫn còn điểm chưa thuyết phục: Điều 118 quy định không thu hồi đất của bên chuyển nhượng, vậy quyền sử dụng đất vẫn thuộc Bên A, vậy làm sao giao đất cho Bên B (doanh nghiệp FDI)? Nếu vẫn giao đất cho bên B sẽ dẫn đến thửa đất có 2 người sử dụng đất?

Từ đó, để cải cách thủ tục hành chính và đảm bảo tính hiệu quả trong thực thi, tôi kiến nghị giải pháp gọn hơn: Sửa Điều 28 để ghi nhận tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với nhận chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án.

Ngoài ra, Điều 41 dự thảo bất động sản (sửa đổi) hiện đang quy định thủ tục chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản theo hướng dẫn chiếu: "Trường hợp bên nhận chuyển nhượng là tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, sau khi có quyết định cho phép chuyển nhượng và các bên đã ký hợp đồng chuyển nhượng thì việc thực hiện các thủ tục giao đất, cho thuê đất theo quy định của pháp luật về đất đai".

Trường hợp Luật Đất đai cho phép doanh nghiệp FDI được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với nhận chuyển nhượng dự án thì cũng cần sửa Điều 41 dự thảo bất động sản (sửa đổi) tương ứng bằng cách bổ sung “... các thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai” để tạo điều kiện cho Bên A, Bên B thực hiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà Nhà nước không cần đóng vai trung gian thu hồi đất của Bên A để giao đất cho Bên B.

Những vấn đề của Luật Đất đai sửa đổi hiện đang đặt ra những "sức ép" rất lớn lên Quốc hội, các vị Đại biểu Quốc hội. Nếu chưa thông qua lần nay, những bất cập về chính sách pháp luật đất đai tiếp tục tồn lại là lực cản cho nền kinh tế. Nhưng nếu vì thúc ép về thời gian mà chưa tính kỹ các phương án tối ưu cũng để lại những hệ quả khôn lường.

Điều hành phiên thảo luận về dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ngày 03/11, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Đức Hải cũng nêu rõ quan điểm: “Còn nhiều chính sách quan trọng chưa thiết kế được phương án tối ưu; nhiều nội dung còn có ý kiến khác nhau; chưa có điều kiện để rà soát kỹ các trường hợp cần có quy định chuyển tiếp... Chất lượng của dự án luật là vấn đề phải được đặt lên hàng đầu, đòi hỏi phải nghiên cứu kỹ lưỡng, thận trọng trên cơ sở khoa học và thực tiễn. Một sơ suất, một điều khoản của luật sau khi ban hành nếu có bất cập sẽ gây nhiều tác động và hệ lụy đối với kinh tế - xã hội, đời sống của Nhân dân, thậm chí kìm hãm sự phát triển”.

Hay như một số đại biểu, gồm đại biểu Lê Thanh Vân thẳng thắn nêu quan điểm: “Nếu như chúng ta thảo luận chưa thống nhất nhiều vấn đề phức tạp thì cân nhắc để tiếp tục nghiên cứu ở kỳ họp sau”.

Bài liên quan

Sửa Luật Đất đai: 2 phương án liên quan doanh nghiệp FDI nhận chuyển nhượng dự án bất động sản

Bàn về cơ chế huy động nguồn lực trong dự thảo Luật Đất đai

Khai mạc kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XV sẽ thông qua Luật Đất đai sửa đổi, bàn cải cách tiền lương

Phát triển du lịch ở đâu trong sửa đổi Luật Đất đai?