Vai trò của đối tác công tư đối với phát triển hạ tầng giao thông

- Là một trong những nguồn vốn quan trọng đối với phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) đặc biệt CSHT giao thông cùng với vốn ngân sách và vay nước ngoài; vốn tín dụng; vốn thị trường chứng khoán (bao gồm cả cổ phiếu, trái phiếu).

- Là công cụ hữu hiệu để thu hút vốn từ khu vực tư nhân, giảm gánh nặng cho ngân sách, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư, nâng cao chất lượng dịch vụ công, thúc đẩy phát triển bền vững, nâng cao khả năng cạnh tranh cho Việt Nam. Áp dụng hình thức PPP cũng là tạo áp lực tăng cải cách (nhất là thể chế) đối với quốc gia.    

- Trên thế giới, nguồn vốn đầu tư theo hình thức PPP bắt đầu từ những năm 1990. Tại Việt Nam, hình thức đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông tại Việt Nam đã và đang phát triển mạnh từ 2016 đến nay, chủ yếu dưới hình thức đầu tư BOT và BT.

Những kết quả đạt được tại Việt Nam

- Đã đáp ứng một phần vấn đề thiếu hụt vốn cho hạ tầng giao thông; góp phần giải quyết nhu cầu xã hội về hạ tầng giao thông Việt Nam: Với con số 289 dự án và khoảng 1.294 ngàn tỷ đồng thực hiện đầu tư theo hình thức PPP đến nay, mô hình PPP đã góp phần đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư và đang trở thành một trong những mô hình hợp tác có hiệu quả giữa Nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam.

Trong đó, dự án hạ tầng giao thông chiếm 220/289 dự án PPP (chiếm 76,1%), dưới hình thức BOT với tổng mức vốn đầu tư là 181.542 tỷ đồng (chiếm 86,6% tổng mức vốn đầu tư chung) (Nguồn: Bộ KH&ĐT, Bộ GTVT).  

- Góp phần hoàn thiện về số lượng, chất lượng hệ thống hạ tầng giao thông; tạo động lực phát triển kinh tế xã hội, tăng năng lực cạnh tranh của kinh tế Việt Nam. Nhờ đó, chất lượng cơ sở hạ tầng tổng thể của Việt Nam cũng được thăng hạng qua từng năm theo đánh giá của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF).

- Theo số liệu của Bộ GTVT, tính đến hết năm 2018, đã có 50/73 dự án BOT trong lĩnh vực giao thông đã hoàn thành và đưa vào vận hành, khai thác có hiệu quả; nâng cao chất lượng và năng lực phục vụ của hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông.

Nhiều công trình giao thông quy mô lớn, quan trọng quốc gia theo hình thức BOT được hoàn thành, đưa vào sử dụng như: hàng nghìn km Quốc lộ 1A và đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên, các cầu quy mô lớn như cầu Cổ Chiên, cầu Rạch Miễu, cầu Việt Trì, cầu Yên Lệnh... Tuyến đường cao tốc Hạ Long - Vân Đồn; Cảng hàng không quốc tế Vân Đồn (Quảng Ninh) - sân bay đầu tiên tại Việt Nam do doanh nghiệp tư nhân đầu tư và vận hành, khai thác; Dự án đường cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn…

- Nhiều doanh nghiệp tư nhân - đặc biệt là các nhà đầu tư có năng lực tài chính và kinh nghiệm thi công - đã có cơ hội tham gia thực hiện các dự án lớn; tạo việc làm cho người lao động; đồng thời bản thân doanh nghiệp nâng cao năng lực cạnh tranh, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao trong điều kiện hội nhập quốc tế.

- Đối với người dân tham gia giao thông: đã được hưởng dịch vụ hàng hóa công cộng tốt, rút ngắn thời gian đi lại, giảm chi phí nguyên nhiên liệu, khấu hao phương tiện, đảm bảo an toàn giao thông.  

Nhu cầu vốn PPP trong thời gian tới (2020-2025)

- Nhu cầu vốn cho kết cấu hạ tầng chiếm khoảng 8-10% GDP, trong đó nguồn ngân sách nhà nước chỉ đáp ứng khoảng 50% tổng nhu cầu, nên nhu cầu huy động vốn từ khu vực tư nhân cả trong nước và nước ngoài là rất lớn. Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và HSBC, nhu cầu đầu tư kết cấu hạ tầng trung bình hàng năm của Việt Nam khoảng 16-17 tỷ USD/năm (khoảng 370-400 nghìn tỷ đồng) trong giai đoạn 2020-2025. 

- Theo đó, nhu cầu vốn PPP trong giai đoạn 2020-2025 có thể lên tới 4-5% GDP (tức khoảng 10-12 tỷ USD/năm), trong đó hạ tầng giao thông chiếm tới khoảng 50-60% tổng nhu cầu vốn PPP (tức khoảng 5-6 tỷ USD/năm), đặc biệt trong điều kiện các phố lớn (Hà Nội, TP.HCM) đang tập trung phát triển thành phố thông minh, thay đổi diện mạo đô thị để đáp ứng yêu cầu hạ tầng phát triển kinh tế hiện đại, sáng tạo. Rõ ràng đây là thách thức lớn đối với quá trình huy động nguồn lực cho các dự án PPP.

Kiến nghị nhằm hoàn thiện dự thảo Luật PPP

- Làm rõ bản chất dự án PPP là đầu tư công hay đầu tư tư nhân? Trường hợp Chính phủ bảo lãnh doanh thu, khoản bảo lãnh đó có tính vào nợ công?

Về vai trò và sự tham gia của vốn nhà nước trong dự án PPP

Mục 1/Chương VI. Nguồn vốn thực hiện dự án PPP: Theo Khoản 4 - Điều 65 quy định: “Vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng được bố trí từ một hoặc các nguồn vốn sau đây: (a) Vốn đầu tư công theo quy định của pháp luật về đầu tư công; và (b) Giá trị tài sản công theo quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công”. 

Như vậy, phần vốn Nhà nước tham gia dự án PPP chủ yếu được bố trí từ vốn đầu tư công, có nghĩa là cần phải được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm theo quy trình, thủ tục của pháp luật về đầu tư công. Điều này có thể dẫn đến sự thiếu linh hoạt trong công tác bố trí vốn, bởi phần vốn đầu tư công trong dự án PPP cần được bố trí theo từng phương án tài chính, phân chia rủi ro và chỉ được xác định chính xác sau khi đã đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Điều này có thể ảnh hưởng đến việc thu hút các nhà đầu tư (đặc biệt các Nhà đầu tư nước ngoài) do các nhà đầu tư chưa thấy được sự bảo đảm từ phía Chính phủ Việt Nam. Hơn nữa, Việt Nam chưa có Quỹ riêng để hỗ trợ dự án xây dựng kết cấu hạ tầng đầu tư theo hình thức PPP.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều nước có áp dụng cơ chế vốn Nhà nước tham gia hỗ trợ dự án PPP gọi là Vốn nhà nước hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi (Viability Gap Funding – gọi tắt là VGF).

Bảng dưới đây cung cấp chi tiết Quỹ này của một số nước.

Kiến nghị:

(i) Cần có 1 chương hoặc một phần nêu cụ thể về các nguyên tắc tài trợ và sử dụng vốn nhà nước trong dự án PPP và xây dựng cơ chế, tiêu chí sử dụng vốn Nhà nước trong dự án PPP.

(ii) Hiện nay 2 phương án đang được lấy ý kiến:

Phương án 1 là hình thành “Quỹ phát triển dự án PPP” (theo kinh nghiệm của một số nước) với chức năng bố trí vốn nhà nước và cấp bảo lãnh. Quỹ này có thể huy động vốn từ nhiều nguồn khác nhau như ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, ODA, tiền nhà đầu tư hoàn trả khi ký kết hợp đồng thành công, tiền bán, nhượng quyền khai thác các tài sản kết cấu hạ tầng, tiền bán tài sản công sau khi sắp xếp lại...

Phương án 1 với ưu điểm là linh hoạt, chủ động trong quản lý và sử dụng; thể hiện sự sẵn sàng trong cam kết của Chính phủ từ nguồn vốn góp đến cơ chế bảo lãnh, tạo điều kiện thu hút các nhà đầu tư hơn, tuy nhiên, cần xem xét cơ chế quỹ phù hợp với quy định của Luật Ngân sách nhà nước. 

Phương án 2 là hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Tuy nhiên, có thể học tập kinh nghiệm một số nước như Canada, Mexico trong việc thành lập Cơ quan/Quỹ chuyên trách về quản lý, đầu tư dự án hạ tầng (bao gồm các dự án hạ tầng giao thông). Cũng có thể theo mô hình công ty tài chính, thực hiện vai trò huy động vốn và đầu tư trực tiếp hoặc gián tiếp qua hệ thống NHTM, bảo lãnh cho rủi ro của dự án đầu tư, quản lý trong quá trình đầu tư dự án hạ tầng…v.v

Về quy mô và phân loại dự án

Theo điều 6/Khoản 1: Quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP là 200 tỷ đồng): Thống nhất về sự cần thiết quy định quy mô tối thiểu để đầu tư PPP, nhằm lựa chọn được những dự án xứng đáng để đầu tư theo phương thức này, tránh đầu tư dàn trải dẫn đến nguồn lực bị phân tán, giảm hiệu quả đầu tư.

Quy định quy mô tối thiểu cũng phù hợp với kinh nghiệm một số nước như đối với dự án để thực hiện theo hình thức PPP như sau: Canada – 100 triệu USD, Úc, Singapore – 50 triệu USD, Anh – 25 triệu USD. Bên cạnh đó, cũng có một số quốc gia không quy định hạn mức làm PPP như Hàn Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, Philippines nhưng thực tế triển khai PPP tại các nước thường chỉ tập trung đối với các dự án có quy mô đủ lớn.

Kiến nghị: cần xem xét về tính phù hợp của mức 200 tỷ đồng, có thể quy định một khoảng hợp lý. Mức này tương đương với dự án nhóm B theo Luật Đầu tư công sửa đổi. Tuy nhiên, theo dự thảo Luật Đầu tư công sửa đổi, vốn đầu tư thấp nhất của dự án nhóm B dao động từ mức 90 đến 240 tỷ đồng tùy theo lĩnh vực. Trong một số lĩnh vực, một dự án có tổng mức đầu tư 200 tỷ có thể thuộc dự án nhóm C.

Do đó, nếu mức 200 tỷ đồng được áp dụng, nhiều dự án PPP sẽ bao gồm cả dự án nhóm B và dự án nhóm C, điều này khiến quá trình phê duyệt và thực hiện dự án PPP càng phức tạp hơn. Thêm vào đó, 200 tỷ đồng sẽ bị giảm giá trị thực qua các năm (do sự biến động lạm phát, tỷ giá…), đòi hỏi phải sửa Luật để tăng mức quy mô vốn tối thiểu.

Về lập và thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và phê duyệt chủ trương đầu tư (điều 13, 15 và 21)

Việc đánh giá và thẩm định các dự án PPP cần được tiến hành như các dự án thông thường. Vì vậy, nội dung thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi (tại Điều 15 và Điều 21) đã bao gồm các nội dung thiết yếu khi thẩm định các dự án nói chung như sự phù hợp với quy hoạch, sự cần thiết đầu tư, hiệu quả kinh tế xã hội của dự án trước khi xem xét đến các nội dung đặc thù khi triển khai dự án PPP (như tính khả thi về tài chính, sự phù hợp của loại hợp đồng...).

Kiến nghị: nên quy định cơ quan Trung ương đầu mối rà soát việc đánh giá dự án, có thể là 1 đơn vị thuộc Bộ Tài chính (kinh nghiệm quốc tế là Đơn vị đánh giá rủi ro tài khóa (ở Chi Lê), đơn vị cơ sở hạ tầng (ở Nam Phi, Anh) hoặc Đơn vị PPP (như ở Bồ Đào Nha, Colombia, hoặc Ấn Độ).

Về ưu đãi và đảm bảo đầu tư 

- Về bảo đảm của Chính phủ trong dự án PPP quan trọng (Điều 76) quy định Bảo đảm cân đối ngoại tệ: lý do, nguồn ngoại tệ để đảm bảo cân đối ngoại tệ?

- Điều 77 (Cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu):

Kiến nghị: Bổ sung qui định: (i) trường hợp nào sẽ được chia sẻ rủi ro? (nếu là do nguyên nhân quản lý kém, do tham nhũng, dẫn đến thất thu thì sao?); (ii) các biện pháp kiểm soát rủi ro đối với dự án/doanh thu dự án (do chủ đầu tư hoặc tư vấn lập và cần có thẩm định của Cơ quan chuyên môn).

Bài liên quan

Tọa đàm 'Giải pháp thúc đẩy đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông vận tải theo phương thức PPP'

'Đầu tư PPP phải khắc phục được tiêu cực và gây thất thoát tài sản Nhà nước'

Cần làm rõ bản chất pháp lý của PPP

Quảng Trị sắp có Cảng hàng khônng hơn 5.700 tỷ đồng bằng hình thức PPP