Một số điểm chính của dự án Luật PPP

Một số điểm chính của dự án Luật PPP

Theo số liệu báo cáo mới đây của Chính phủ[1], tính đến cuối năm 2018 đã có 336 dự án PPP đã ký kết hợp đồng (trong đó, 140 dự án theo hợp đồng BOT, 188 dự án theo hợp đồng BT và 8 dự án được áp dụng các loại hợp đồng khác); thông qua đó, huy động được khoảng 1.609.295 tỷ đồng vào đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng quốc gia.

Về lĩnh vực đầu tư, các dự án giao thông chiếm đa số với 220 dự án (118 dự án BOT với tổng vốn đầu tư khoảng 279.367 tỷ đồng, 99 dự án BT) với tổng vốn đầu tư khoảng 117.421 tỷ đồng. Những dự án PPP nói chung và PPP giao thông nói riêng được thực hiện trong thời qua đã góp phần tích cực hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, năng lượng, hạ tầng đô thị, xử lý nước thải, rác thải..., kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội đất nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kích cầu đối với sản xuất trong nước.

Bên cạnh các kết quả đạt được, thực tiễn cho thấy việc triển khai còn một số tồn tại, bất cập, việc thu hút nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân, đặc biệt nguồn lực nước ngoài chưa đạt kỳ vọng. Việc chưa có một khung pháp lý cao nhất, rõ ràng và đầy đủ là một trong những nguyên nhân chính làm hạn chế hiệu quả thu hút đầu tư theo phương thức PPP.

Trước yêu cầu đó của thực tiễn, việc xây dựng một đạo luật riêng về PPP là rất cần thiết, nhằm: (i) tránh tình trạng xung đột và “vay mượn” quy định của các pháp luật liên quan trong quá trình áp dụng; (ii) đảm bảo khung pháp lý ổn định cho hợp đồng PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn, tạo niềm tin và thu hút được các nhà đầu tư; (iii) bổ sung các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như bảo đảm việc thực hiện dự án thành công.

Dưới chỉ đạo quyết liệt của Quốc hội, Chính phủ, trong thời gian hơn một năm vừa qua, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Cơ quan chủ trì soạn thảo) đã khẩn trương tổ chức đánh giá, tổng kết, tổ chức nhiều sự kiện dưới nhiều phương thức nhằm tham vấn đầy đủ ý kiến các Bộ, ngành, địa phương, các nhà đầu tư, đối tác phát triển, tổ chức tín dụng, tư vấn để kịp thời hoàn thiện dự án Luật PPP bảo đảm yêu cầu chất lượng và tiến độ.

Dự thảo Luật PPP đang được trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến lần đầu tại kỳ họp lần này (tháng 11/2019) được bố cục thành 11 chương với 102 điều, trên cơ sở kế thừa các quy định tốt đang thực hiện hiệu quả tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về PPP; đồng thời bổ sung một số chính sách, định hướng mới, cụ thể:

Bài liên quan

Tọa đàm 'Giải pháp thúc đẩy đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông vận tải theo phương thức PPP'

Về lĩnh vực đầu tư: Từ thực tiễn triển khai PPP tại nước ta, dự thảo Luật được thiết kế theo hướng lược bỏ các lĩnh vực không được triển khai theo PPP trên thực tế hoặc có triển khai theo PPP nhưng không hiệu quả hoặc không hấp dẫn khu vực tư nhân hoặc đã triển khai ổn theo các phương thức đầu tư khác (xã hội hóa, đầu tư tư nhân).

Tuy nhiên, để bảo đảm linh hoạt trong thực tiễn điều hành, Chính phủ đề nghị có quy định mở đối với trường hợp phát sinh về lĩnh vực cần thiết trong thực tiễn, Bộ, ngành, địa phương được đề xuất, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bổ sung mới nhưng bảo đảm phù hợp với quy định về lĩnh vực đầu tư công và khả năng bố trí vốn đầu tư công trong kế hoạch đầu tư công trung hạn (nếu dự án có sử dụng vốn đầu tư công).

Về quy mô đầu tư dự án PPP: Dự án PPP có hợp đồng dài hạn, phức tạp nên chi phí chuẩn bị đầu tư một dự án PPP khá cao; do đó, các dự án PPP quy mô nhỏ sẽ không đảm bảo hiệu quả đầu tư. Bên cạnh đó, các nhà đầu tư thực sự có tiềm lực tài chính hay nhà đầu tư nước ngoài thường quan tâm tới các dự án có quy mô đủ lớn.

Do vậy, dự thảo Luật cần quy định quy mô tối thiểu cho các dự án PPP nhằm thu hút nguồn lực đầu tư cho các dự án hạ tầng trọng quan trọng, hạn chế đầu tư dàn trải, phân tán nguồn lực (cho các dự án quy mô nhỏ như hiện nay). Các dự án có quy mô nhỏ có thể lựa chọn các phương thức khác với thủ tục đơn giản hơn (như xã hội hóa trong lĩnh vực y tế, giáo dục; đầu tư tư nhân...) theo đó vẫn bảo đảm được cơ hội thu hút vốn đầu tư tư nhân cho các dự án quy mô nhỏ ở địa phương. Từ phân tích nêu trên, Dự thảo Luật PPP được Quốc hội xem xét theo hướng quy định quy mô tối thiểu của các dự án PPP từ 200 tỷ đồng, Chính phủ sẽ quy định chi tiết quy mô chi tiết cho từng lĩnh vực.

Về phân loại dự án PPP và thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư: Quy định cho dự án PPP cần được thống nhất với thẩm quyền của Luật Đầu tư công và Luật Đầu tư hiện hành (cũng như định hướng Luật Đầu tư sửa đổi). Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP bao gồm 3 cấp: Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và cấp Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; không bao gồm cấp Hội đồng nhân dân (như Luật Đầu tư công) vì trong quá trình nghiên cứu, chuẩn bị dự án PPP, các nội dung về sử dụng nguồn lực đất đai, tài nguyên, giá/phí dịch vụ… đã được trình Hội đồng nhân dân xem xét, thông qua phù hợp, tuân thủ các quy định pháp luật hiện hành.

Về Hội đồng thẩm định dự án PPP: Khác với dự án đầu tư công, dự án PPP thường phức tạp, nhiều rủi ro và phải cam kết dài hạn với nhà đầu tư. Do đó, qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc và hạn chế trong thực tiễn thẩm định dự án PPP trong thời gian qua, Dự thảo Luật đề xuất cơ chế Hội đồng thẩm định các dự án PPP. Tùy theo quy mô, tính chất, yêu cầu dự án, Hội đồng thẩm định có các cấp khác nhau như các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư thì phải được xem xét bởi Hội đồng thẩm định nhà nước; đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư thì thành lập Hội đồng thẩm định liên ngành để thẩm định dự án PPP.

Về trình tự thực hiện dự án PPP: Quy trình chung thực hiện dự án PPP theo quy định hiện hành đã tiệm cận với thông lệ quốc tế, cụ thể bao gồm các khâu: (i) Chuẩn bị đầu tư; (ii) Lựa chọn nhà đầu tư; (iii) Thành lập doanh nghiệp dự án và ký kết hợp đồng; (iv) Triển khai thực hiện dự án. Đối với giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, Chính phủ báo cáo Quốc hội bổ sung một chương về nội dung này (Chương III) và đề xuất bãi bỏ nội dung tương ứng tại Luật Đấu thầu 2013. Tại dự thảo Luật lần này, các trường hợp chỉ định nhà đầu tư được thu hẹp so với quy định hiện hành.

Ngoài ra, Dự thảo Luật thiết kế quy trình đặc thù cho: (i) Dự án ứng dụng công nghệ cao (ví dụ các dự án BOT điện, xử lý rác thải công nghệ cao, dự án có phương án kinh doanh mới theo xu hướng 4.0...), tổ chức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện ngay sau khi quyết định chủ trương đầu tư; sau đó nhà đầu tư trúng thầu sẽ tổ chức lập FS và thực hiện hợp đồng; (ii) Dự án BT chỉ được tổ chức lựa chọn nhà đầu tư sau khi có thiết kế, dự toán.

Về các loại hợp đồng PPP: Dự thảo Luật cơ bản kế thừa Nghị định 63/2018/NĐ-CP với 7 loại hợp đồng cơ bản theo 3 nhóm: (i) thu phí từ người sử dụng – BOT, BTO, BOO, O&M; (ii) nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ - BLT, BTL; (iii) đổi nguồn lực công lấy công trình – BT. Để bảo đảm quyền lựa chọn của người dân, người sử dụng, thực hiện chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH14, dự thảo Luật (khoản 6 Điều 40) quy định: Đối với các dự án nâng cấp, cải tạo, không áp dụng nhóm hợp đồng mà doanh nghiệp dự án được kinh doanh thông qua cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụng. Riêng đối với loại hợp đồng BT, Chính phủ báo cáo Quốc hội cho phép tiếp tục triển khai loại hợp đồng này với các quy định chặt chẽ, bao gồm việc thanh toán cho nhà đầu tư BT bằng 03 cách thức sau: (i) Bằng tài sản công theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công; (ii) Bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ khác và (iii) Bằng số tiền thu được từ bán đấu giá tài sản công.

Về cơ chế quản lý và sử dụng vốn nhà nước trong dự án PPP: Khi dự án PPP sử dụng hỗn hợp vốn đầu tư công và vốn tư nhân, một số ý kiến cho rằng cần phân tách rõ phần “vốn công” và phần “vốn tư” để thuận lợi cho công tác quản lý, hậu kiểm (tránh tâm lý e ngại của các nhà đầu tư, nhất là nhà đầu tư nước ngoài). Do đó, Dự thảo Luật quy định 02 hình thức quản lý và sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP, cụ thể: (i) Tách thành một dự án thành phần sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP; (ii) Giải ngân cho doanh nghiệp dự án theo hạng mục cụ thể (có thể tách thành các gói thầu sử dụng vốn đầu tư công) với tỷ lệ, giá trị, tiến độ giải ngân được quy định tại hợp đồng.

Về hoạt động của doanh nghiệp dự án: Dự thảo quy định các nội dung đặc thù của doanh nghiệp dự án PPP, bảo đảm đồng bộ với quy định tại Luật Doanh nghiệp 2014, cụ thể như sau: (i) Doanh nghiệp dự án PPP được thành lập cho mục đích duy nhất là thực hiện dự án PPP theo hợp đồng được ký kết; (ii) Doanh nghiệp dự án PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn thứ cấp sau khi hoàn thành xây dựng công trình đối với dự án có cấu phần xây dựng hoặc sau khi chuyển sang giai đoạn vận hành đối với dự án không có cấu phần xây dựng; (iii) Doanh nghiệp dự án PPP không được phát hành cổ phiếu đại chúng.

Về quyết toán vốn đầu tư xây dựng dự án PPP: Đối với phần vốn đầu tư công được sử dụng trong dự án PPP: (i) Trường hợp được tách thành một dự án thành phần, thì sẽ được thực hiện thủ tục quyết toán theo quy định của pháp luật về đầu tư công; (ii) Trường hợp được giải ngân theo hạng mục/gói thầu cụ thể quy định tại hợp đồng PPP, thì giá trị hạng mục/gói thầu đã giải ngân cho doanh nghiệp dự án được kiểm toán định kỳ, sau đó tổng hợp làm giá trị quyết toán.

Bên cạnh đó, đối với vốn của nhà đầu tư, chi phí đầu tư được quyết toán là chi phí xây dựng công trình được xác định tại hợp đồng căn cứ kết quả lựa chọn nhà đầu tư và các chi phí về lãi vay, dự phòng (nếu có). Trường hợp doanh nghiệp dự án hoàn thành công trình, hệ thống hạ tầng trước thời hạn hoặc tiết kiệm được chi phí đầu tư được xác định tại hợp đồng, thì không phải điều chỉnh thời hạn hợp đồng hoặc mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ.

Về các cơ chế bảo đảm của Chính phủ: Về bản chất, dự án PPP là dự án được triển khai nhằm mục đích cung cấp các sản phẩm, dịch vụ công (mục đích công) thông qua đầu tư tư (vốn tư) và/hoặc quản lý tư. Nhà nước muốn kêu gọi nguồn lực tài chính, tận dụng được trí thức, năng lực quản lý từ các thành phần kinh tế để bù đắp thiếu hụt về ngân sách thì Nhà nước cũng cần có trách nhiệm, nghĩa vụ trong việc bảo đảm tính khả thi của dự án thông qua các công cụ hỗ trợ, bảo đảm, bảo lãnh, mà không thể đẩy toàn bộ trách nhiệm, rủi ro của việc thực hiện dự án mục đích công này cho tư nhân như đối với dự án do tư nhân đầu tư kinh doanh thông thường. Nhằm chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư, Chính phủ báo cáo Quốc hội xem xét 2 cơ chế: (1) Cơ chế bảo đảm cân đối ngoại tệ; (2) Cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu giữa Nhà nước và nhà đầu tư.

Các cơ chế này chỉ áp dụng đối với một số dự án PPP đặc biệt quan trọng (do Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư), trên cơ sở xem xét cẩn trọng thông qua Hội đồng thẩm định liên ngành cấp trung ương chứ không áp dụng tràn lan cho mọi dự án PPP. Riêng đối với cơ chế bảo đảm cân đối ngoại tệ, cơ quan chủ trì soạn thảo đã tham khảo kinh nghiệm một số nước cung như thực tiễn triển khai một số dự án BOT trong lĩnh vực năng lượng trong thời gian qua để đề xuất mức đảm bảo cân đối ngoại tệ là 30% doanh thu của dự án bằng tiền đồng Việt Nam (sau khi trừ số chi tiêu hợp lý) như trong dự thảo Luật.

Đối cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu giữa Nhà nước và nhà đầu tư, tại dự thảo Luật, Chính phủ báo cáo Quốc hội xem xét cơ chế chia sẻ rủi ro: (i) Chính phủ cam kết chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án không quá 50% phần hụt thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng; (ii) Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án cam kết chia sẻ với Chính phủ không thấp hơn 50% phần tăng thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng.

Lời kết

Những năm gần đây, việc Quốc hội, Chính phủ quyết liệt chỉ đạo hoàn thiện khung pháp lý về PPP từ giai đoạn sửa đổi, bổ sung các nghị định, sớm ban hành thông tư đến hiện nay là xây dựng đạo luật riêng về PPP cho thấy sự chủ trương kiên định và rõ ràng trong việc thúc đẩy các dự án PPP. Luật PPP với sự thừa kế những quy định tốt đang triển khai và bổ sung các nội dung quan trọng từ bước lựa chọn quy mô, lĩnh vực đến yêu cầu lập dự án PPP có chất lượng, lựa chọn nhà đầu tư cạnh tranh hay các cơ chế hỗ trợ, bảo đảm từ phía Nhà nước… được kỳ vọng sẽ hoàn thiện đầy đủ nhất về điều kiện pháp lý cho các dự án PPP trong thời gian tới.

Bên cạnh đó, chúng ta cần thêm các yếu tố quan trọng khác như là nguồn lực (tài chính và nhân sự), sự phát triển của thị trường (tài chính, doanh nghiệp) cũng như tư duy thực hiện không nóng vội nhưng phải quyết liệt, bài bản và cầu thị. Riêng lĩnh vực giao thông là một lĩnh vực rất đặc thù với sự đa dang về dịch vụ, dự án PPP giao thông có quy mô lớn, hợp đồng dài hạn và trải dài; nhu cầu sử dụng dịch vụ giao thông cũng rất lớn.

Do vậy, các dự án PPP giao thông rất tiềm năng nhưng cũng chưa đựng nhiều rủi ro. Thực tiễn triển khai các dự án BOT giao thông trong thời gian qua được đánh giá mang lại nhiều bài học rất quy báu, không chỉ cho việc thực hiện tốt hơn, nhiều hơn các dự án PPP nói chung và giao thông nói riêng trong thời gian tới mà còn góp phần quan trọng giúp hoàn thiện khung pháp lý về PPP, trước mắt là hoàn thiện đạo luật rất quan trọng về PPP.

[1] Báo cáo số 25/BC-CP ngày 30/01/2019 của Chính phủ về tổng kết tình hình thực hiện dự án PPP.

Bài liên quan

'Đầu tư PPP phải khắc phục được tiêu cực và gây thất thoát tài sản Nhà nước'

Cần làm rõ bản chất pháp lý của PPP

Quảng Trị sắp có Cảng hàng khônng hơn 5.700 tỷ đồng bằng hình thức PPP

Xin ý kiến Chính phủ về 8 dự án thuộc thành phần cao tốc Bắc - Nam theo hình thức PPP