Vấn đề 'đất ở' xây dựng nhà ở thương mại và hiệu quả của kiến tạo chính sách

Sau khi kỳ họp Quốc hội bất thường tháng 01/2022 quyết định không bổ sung hình thức sử dụng đất không phải đất ở thực hiện dự án nhà ở thương mại, vừa qua Ủy ban Pháp luật của Quốc hội đã có văn bản gửi Bộ Xây dựng và Bộ Tư pháp đôn đốc thực hiện Báo cáo số 104/BC-UBTVQH15 ngày 11/1/2022.

Theo đó, Ủy ban Pháp luật đề nghị các Bộ nghiên cứu, đánh giá tác động của hình thức sử dụng đất không phải đất ở để thực hiện dự án nhà ở thương mại, nếu cần thiết thì tham mưu cho Chính phủ xây dựng Đề án thí điểm, báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định.

Vấn đề sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại đã thu hút sự quan tâm rất lớn từ các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản trong quá trình soạn thảo, xây dựng dự án Luật sửa đổi 9 luật (được Quốc hội thông qua tại kỳ họp bất thường tháng 1/2022).

Kết quả của kỳ họp dẫn đến việc áp dụng "Cơ chế dân sự" để thực hiện các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị vẫn còn ách tắc. Theo đó, trường hợp doanh nghiệp bất động sản đã tự thỏa thuận với người dân có đất để nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhưng trong số diện tích đất gom được không có đất ở thì không được Nhà nước chấp thuận để thực hiện dự án nhà ở thương mại theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư năm 2020.

Mặc dù Luật Đầu tư, Luật Đất đai cho phép và khuyến khích nhà đầu tư thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhưng quy định này cho đến nay vẫn chưa áp dụng cho trường hợp nhà đầu tư thực hiện dự án nhà ở thương mại mà trong diện tích đất gom được không có đất ở.

Lý do là bởi quy định tại khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở năm 2014 (được sửa đổi bởi Luật Đầu tư năm 2020 và tiếp tục sửa tại Luật sửa đổi 9 luật năm 2022) quy định về hình thức sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại. Nhà đầu tư phải có quyền sử dụng đất ở; hoặc đất ở và đất khác đáp ứng điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án. Quy định này dẫn đến hàng trăm dự án nhà ở thương mại mà nhà đầu tư đã "gom đất" nhưng không thể triển khai được và rơi vào thế "tiến thoái lưỡng nan".

Tại kỳ họp Quốc hội bất thường, bên cạnh các ý kiến tán thành sửa đổi khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở để tháo gỡ vướng mắc các dự án nhà ở thương mại thì một số đại biểu đề nghị cân nhắc thận trọng việc bổ sung hình thức sử dụng đất không phải là đất ở để thực hiện dự án nhà ở thương mại vì cho rằng có thể dẫn đến trục lợi chính sách, làm thất thoát ngân sách nhà nước.

Trước luồng ý kiến này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã chỉnh lý dự thảo Luật theo hướng chưa bổ sung hình thức sử dụng đất không phải là đất ở thực hiện dự án nhà ở thương mại, giao Chính phủ tiếp tục nghiên cứu, đánh giá tác động và nếu cần thiết, Chính phủ xây dựng Đề án thí điểm áp dụng hình thức sử dụng đất không phải là đất ở để đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định.

Xây dựng chính sách dưới góc độ "Lý thuyết trò chơi"

Năm 1993, Nhà toán học John Nash được trao giải Nobel kinh tế về những đóng góp trong "Lý thuyết trò chơi" (Game Theory) - được John von Neuman và Oskar Morgenstern xây dựng từ những năm 1930 và được John Nash phát triển thành một công cụ kinh tế sắc bén. Vượt ra khỏi phạm vi kinh tế, "Lý thuyết trò chơi" còn được ứng dụng trong nhiều lĩnh vực khác, trong đó có xây dựng chính sách pháp luật.

Chẳng hạn cuốn “Game Theory and the Law" do D. Baird, R. Gertner, và R. Picker xuất bản năm 1994 đã gợi mở về phương thức nghiên cứu ảnh hưởng của pháp luật đối với cách xử sự của mọi người. Nghiên cứu "Lý thuyết trò chơi" có thể giúp nhà làm luật dự báo về xử sự của các chủ thể khi pháp luật thay đổi, góp phần hỗ trợ xây dựng, ban hành chính sách để đạt được mục đích đề ra.

"Lý thuyết trò chơi" nghiên cứu cách xử sự giữa hai người, mỗi người phải quyết định sẽ làm gì mà không phải hỏi người kia đang làm gì. Ví dụ, một người đi xe ô tô gặp người đi bộ qua đường thì ai nên nhường ai? Nếu không có pháp luật, mỗi người sẽ xử sự tùy theo ý thích.

Nhưng do quy định về bồi thường thiệt hại do nguồn nguy hiểm cao độ gây ra, người đi xe phải tự giác nhường người đi bộ. Bởi Điều 601 Bộ luật dân sự 2015 quy định “Chủ sở hữu, người chiếm hữu, sử dụng nguồn nguy hiểm cao độ phải bồi thường thiệt hại cả khi không có lỗi, trừ trường hợp: Thiệt hại xảy ra hoàn toàn do lỗi cố ý của người bị thiệt hại; Thiệt hại xảy ra trong trường hợp bất khả kháng hoặc tình thế cấp thiết, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác".

Cách thiết kế điều luật này khiến người điều khiển phương tiện luôn ý thức lái xe cẩn thận, tránh gây tai nạn mà phải bồi thường.

Chính sách tốt không phải để "lách"

Rõ ràng là hiệu quả, "chất lượng" của công tác xây dựng chính sách thể hiện qua việc chính sách ấy ảnh hưởng thế nào đến hành vi, ứng xử và "thái độ" của các chủ thể chịu tác động. Một chính sách tốt phải là một chính sách khiến người dân, doanh nghiệp chịu tác động chấp nhận tuân thủ với một thái độ tích cực. Ngược lại, một chính sách mà khi ban hành khiến đối tượng chịu tác động có xu hướng chống đối, chấp hành với thái độ tiêu cực hoặc tìm cách "lách", "biến tấu", "hợp thức hóa" thì không phải một chính sách tốt.

Chính sách "nguyên thủy" tại Điều 23 Luật Nhà ở năm 2014 là một chính sách mang nhiều bất cập bởi chỉ cho phép nhà đầu tư có quyền sử dụng đất ở mới được làm chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại.

Dự án phát triển nhà ở thương mại thường có quy mô sử dụng đất từ vài ha đến vài chục, thậm chí vài trăm ha nhưng trên thực tế hầu như không tồn tại các lô đất ở có diện tích lớn đến thế. Bởi vậy, giai đoạn 2015-2020 là giai đoạn trầm lắng của thị trường bất động sản, thiếu hụt nguồn cung nhà ở do hệ quả của chính sách "đất ở" trong Luật Nhà ở năm 2014.

Luật Đầu tư năm 2020 và Luật sửa đổi 9 luật năm 2022 đã sửa đổi để tháo gỡ một phần vướng mắc khi cho phép thêm trường hợp nhà đầu tư có một phần đất ở và một phần đất khác cũng được chấp thuận để thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Với cách thức xây dựng chính sách tại Điều 23 Luật Nhà ở đã được sửa đổi như hiện nay, nếu doanh nghiệp A thực hiện nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn quyền sử dụng đất để "gom" được 100ha đất mà không có m2 đất ở nào thì không thể triển khai dự án trên diện tích 100ha dù đã phù hợp quy hoạch.

Để "ứng phó", doanh nghiệp A tất yếu sẽ nảy sinh ý định "mua gom" thêm một căn nhà vị trí kế cận để có một phần đất ở. Và nếu thành công, mua được căn nhà chỉ cần 30m2, thì doanh nghiệp A lại được chấp thuận làm chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại trên diện tích 100ha+30m2. Bởi theo Luật hiện hành, nhà đầu tư chỉ cần có một tỷ lệ đất ở, có thể 1% hoặc 0,1% hoặc 0,01% hoặc thấp hơn, thì đều có thể được chấp thuận để thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Như đã phân tích ở trên, một chính sách tốt phải khiến doanh nghiệp chịu tác động chấp nhận tuân thủ với thái độ vui vẻ, tích cực. Ngược lại, một chính sách khiến doanh nghiệp tìm cách "lách", "biến tấu" theo kiểu mua thêm 30m2 để hợp thức hóa 100ha sẽ không phải một chính sách mang lại hiệu quả, khả thi.

Với trường hợp nêu trên, chủ thể nào thực sự hưởng lợi tử chính sách? Nhà nước không được hưởng lợi hơn bởi dự án tăng thêm 30m2 hầu như không tăng thêm nguồn thu tiền sử dụng đất.

Doanh nghiệp A triển khai được dự án nhưng phải chấp nhận mua thêm căn nhà 30m2 với giá cao hơn giá thị trường nhằm mục đích duy nhất là hợp thức hóa (bởi khi hợp thửa thêm 30m2 sẽ khiến khu đất trở nên méo mó và không thể xây dựng công trình trên diện tích 30m2). Ngược lại, cá nhân B có căn nhà 30m2 lại bỗng dưng hưởng lợi bởi có thể đòi giá cao "trên trời" khi biết doanh nghiệp A phải mua với bất kỳ giá nào.

Nhìn từ "Lý thuyết trò chơi" trong xây dựng pháp luật thì chính sách "đất ở và đất khác" hiện nay chưa đáp ứng yêu cầu mà một chính sách pháp luật cần phải có là khuyến khích đối tượng chịu tác động tuân thủ một cách tích cực và những người tuân thủ với thái độ tích cực đó sẽ thụ hưởng trực tiếp giá trị mà chính sách mang lại.

Ngược lại, chính sách "đất ở và đất khác" hiện nay lại khuyến khích việc "hợp thức hóa" theo công thức tương tự 100ha+30m2 nêu trên và việc "hợp thức hóa" ấy bỗng nhiên mang lại lợi ích cho một nhóm chủ thể.

Vẫn nhìn từ "Lý thuyết trò chơi" và những nguyên tắc căn bản của việc xây dựng, ban hành chính sách pháp luật, tôi cho rằng chính sách "đất ở và đất khác" đối với dự án nhà ở thương mại cần phải được sửa đổi trong thời gian sớm nhất. Bởi nói như nhà triết học Hegel: "Cái gì tồn tại thì hợp lý, cái gì hợp lý thì tồn tại".

Bài liên quan

Cần Thơ sắp có thêm 10.000 nhà ở thương mại

Những vướng mắc và bất cập của Luật Đầu tư 2020 về dự án nhà ở thương mại

Những điểm mới của Luật Đầu tư 2020 về dự án nhà ở thương mại

Thủ tục mới về dự án nhà ở thương mại theo Luật Đầu tư 2020 khác gì với 2014?