[Café cuối tuần] Bàn thêm chế độ sở hữu toàn dân về đất đai

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất tiếp tục khẳng định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý"; "Quyền sử dụng đất là quyền sử dụng một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu".

Chế định sở hữu toàn dân về đất đai đã được xác lập từ Hiến pháp năm 1980, được cụ thể hóa qua các phiên bản Luật Đất đai 1987, 1993, 2003, 2013 và tiếp tục được duy trì, kế thừa trong Luật Đất đai sửa đổi (tại Điều 13 dự thảo lấy ý kiến Nhân dân).

Nội hàm "quyền sử dụng đất"

Nhìn nhận từ các góc độ khoa học, pháp lý, chính trị, lý luận cũng như thực tiễn, tôi cho rằng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là hoàn toàn phù hợp trong bối cảnh đất nước hiện nay. Trái lại, (giả định) nếu thừa nhận một số trường hợp đất đai thuộc sở hữu tư nhân sẽ bộc lộ những hạn chế, mâu thuẫn về lý luận và khoa học pháp lý.

Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 quy định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này".

Luật Đất đai hiện hành quy định toàn bộ đất đai trên lãnh thổ Việt Nam thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước được toàn dân giao đại diện chủ sở hữu, Nhà nước chỉ trao cho các tổ chức, cá nhân (gọi chung là "người sử dụng đất") quyền sử dụng đất.

Người sử dụng đất chỉ được Nhà nước trao quyền sử dụng đất (thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất) hoặc nhận chuyển quyền sử dụng đất từ người sử dụng đất khác mà không được sở hữu đất. Luật Đất đai hiện hành tách bạch giữa chủ thể sở hữu đất và chủ thể sử dụng đất.

Về mặt khoa học pháp lý, việc sử dụng thuật ngữ "quyền sử dụng đất" như hiện nay chưa hoàn toàn chuẩn xác, vì cụm từ "quyền sử dụng" gây nhầm lẫn với khái niệm "quyền sử dụng tài sản" là 1 trong 3 quyền năng của "quyền sở hữu" tài sản theo Bộ luật dân sự (Điều 158 Bộ luật dân sự quy định: "Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản…").

Nội hàm của "quyền sử dụng đất" theo pháp luật hiện nay rộng hơn so với quyền sử dụng tài sản theo Bộ luật dân sự. Cụ thể, người sử dụng đất tùy từng trường hợp có thể có các quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất (Điều 167, 174, 179 Luật Đất đai).

Điều 500 Bộ luật Dân sự cũng quy định các loại hợp đồng về quyền sử dụng đất để người sử dụng đất thực hiện chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất cho chủ thể khác.

Có thể thấy quyền năng của chủ thể có quyền sử dụng đất theo pháp luật hiện nay khá gần với quyền năng của chủ sở hữu tài sản. Khác biệt cơ bản và lớn nhất giữa quyền sử dụng đất với quyền năng của chủ sở hữu tài sản nằm ở quyền định đoạt tài sản (thuộc về 1 trong 3 quyền năng của quyền sở hữu).

Điều 190 Bộ luật Dân sự quy định "Chủ sở hữu được sử dụng tài sản theo ý chí của mình nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác", quyền của chủ sở hữu rõ ràng rộng và "thông thoáng" hơn so với quyền của người sử dụng đất. Tuy nhiên cần nhấn mạnh rằng đất đai là tài nguyên quý giá, là tư liệu sản xuất quan trọng của mọi nền kinh tế, là tài sản đặc biệt, đòi hỏi việc quản lý, sử dụng phải hết sức chặt chẽ và cần có một đạo luật riêng để quy định về loại tài sản này.

Không thể tư hữu đất đai

Như đã phân tích, thuật ngữ "quyền sử dụng đất" không hoàn toàn phù hợp bởi nội dung "quyền sử dụng đất" theo pháp luật dân sự và đất đai rộng hơn quyền sử dụng tài sản đơn thuần.

Một số nhà nghiên cứu cho rằng quy định sở hữu toàn dân về đất đai là khái niệm chính trị, không phải khái niệm pháp lý bởi chủ thể của quan hệ pháp luật (gồm quan hệ sở hữu) là cá nhân và pháp nhân, trong khi "toàn dân" không phải cá nhân hay pháp nhân.

Mặc dù vậy, pháp luật cũng không thể thừa nhận và xác lập "quyền sở hữu đất" cho các chủ thể. Thứ nhất, chế độ sở hữu toàn dân, công hữu đất đai là rường cột, là nguyên lý căn bản của chủ nghĩa xã hội. Bởi đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất chủ yếu nên chủ trương, định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phải gắn chặt, không tách rời khỏi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

Thứ hai, về mặt khoa học pháp lý, không thể quy định đất đai thuộc sở hữu của các chủ thể thông thường của pháp luật dân sự. Con người sử dụng "đất đai" được hiểu là sử dụng đất theo bề mặt (tương đương với "Land" trong tiếng Anh). Nếu ta tác động trực tiếp vào đất bằng cách đổ đất để nâng nền hay đào đất để hạ cao độ thì hầu như không làm thay đổi giá trị "đất đai" ("Land"). Như vậy, tài sản "đất đai" đem ra giao dịch thực tế là "Quyền đối với thửa đất", dựa theo ranh giới, diện tích, vị trí xác định của thửa đất.

Theo đó các chủ thể nhắm tới "Quyền đối với thửa đất" - là quyền tác động vào thửa đất, gồm tạo lập tài sản,trồng cây… để khai thác tài sản trên đất và thụ hưởng giá trị, hoa lợi, lợi tức từ tài sản đó mà không thụ hưởng trực tiếp mảnh đất. Chủ thể không nhắm tới việc khai thác "khối đất", "hòn đất", "cục đất" về mặt thực thể, vật chất (tương đương với "Soil" trong tiếng Anh).

Mặt khác, phạm vi đất ăn sâu vào lòng đất về phía tâm Trái Đất với chiều sâu hơn 6.000km trong khi nội hàm "tài sản đất" đem ra giao dịch, sử dụng chỉ giới hạn theo bề mặt đất, ở độ cao, chiều sâu giới hạn trong khả năng mà con người có thể khai thác.

Theo Điều 105 Bộ luật Dân sự, tài sản gồm 4 loại: vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản. Dưới góc độ khoa học pháp lý cũng như lý luận, tôi cho rằng nhà làm luật thiết kế, quy định "tài sản đất" dưới dạng "quyền tài sản" (mà không dưới dạng "vật") là phù hợp. Người sử dụng đất chỉ có tài sản dạng quyền gắn với thửa đất mà không thể coi toàn bộ thửa đất của mình, không giới hạn chiều sâu (đồng nghĩa với có quyền sở hữu).

Ta có thể lật ngược vấn đề và quy định "tài sản đất" không tồn tại ở dạng "quyền tài sản" mà dưới dạng "vật". Giả định pháp luật thừa nhận quyền sở hữu đất của các chủ thể là tổ chức, cá nhân. Khi đó, nếu chủ sở hữu xác lập một hợp đồng bán/chuyển nhượng "tài sản đất" của mình cho một chủ thể khác, hợp đồng đó sẽ là căn cứ phát sinh nghĩa vụ theo Điều 275 Bộ luật Dân sự mà đối tượng của nghĩa vụ là "tài sản đất".

Theo Điều 276 Bộ luật Dân sự: "Đối tượng của nghĩa vụ phải được xác định". Vậy "tài sản đất" được xác định thế nào trong không gian 3 chiều, xác định ở độ sâu bao nhiêu vào trong lòng đất?

Bởi vậy, việc quy định "tài sản đất" dưới dạng một quyền tài sản là phù hợp và được xác định theo ranh giới thửa đất, trong không gian 2 chiều.

Kiến nghị giải pháp hoàn thiện

Như đã nêu trên, việc sử dụng thuật ngữ "quyền sử dụng đất" như hiện nay chưa hoàn toàn chuẩn xác (do nội hàm rộng hơn quyền sử dụng tài sản thông thường). Nhưng việc quy định "tài sản đất" dưới dạng quyền tài sản là đúng về mặt khoa học pháp lý.

Trên cơ sở thiết kế "tài sản đất" dưới dạng quyền tài sản, liệu chúng ta có thể sử dụng một số thuật ngữ khác để thay thế thuật ngữ "quyền sử dụng đất", gồm: "Quyền đối với thửa đất", "Quyền đối với đất", "Quyền khai thác thửa đất"…?

Về mặt nội dung, quyền tài sản này là quyền tác động vào thửa đất, gồm tạo lập tài sản, trồng cây… để khai thác tài sản trên đất và thụ hưởng giá trị, hoa lợi, lợi tức từ tài sản đó mà không thụ hưởng trực tiếp mảnh đất.

Bài liên quan

Luật Đất đai sửa đổi cần bổ sung cơ chế tài chính để chống đầu cơ

TP.HCM kêu gọi người dân đóng góp ý kiến về dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Hôm nay, bắt đầu lấy ý kiến nhân dân về Luật Đất đai (sửa đổi)

Đề xuất bỏ đấu giá đất chưa bồi thường khỏi dự thảo Luật Đất đai