Những khiếm khuyết trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Bộ Tài nguyên và Môi trường (TNMT) mới đây đã công bố dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (Dự thảo) để xin ý kiến góp ý. Dự thảo gồm 236 điều, hầu như bảo toàn bố cục của Luật Đất đai hiện hành và nhiều điểm bất hợp lý về thể thức vẫn chưa được sửa đổi. Điển hình là nội dung "Quyền và trách nhiệm của Nhà nước, công dân đối với đất đai" được quy định ngay Chương II nhưng "Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất" lại đặt ở Chương XIII, tạo ra sự bất cân xứng giữa hai chủ thể chính trong quan hệ sử dụng đất.

Hay như nội dung "Giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất" (Chương V) đặt trước "Thu hồi đất, trưng dụng đất" (Chương VI) và "Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư" (Chương VII) là chưa chặt chẽ, khoa học, vì tuyệt đại đa số diện tích đất đã có người sử dụng, Nhà nước phải thu hồi đất mới có thể giao đất cho chủ thể khác.

Hoàn thiện quy định về lấn biển

"Phát triển quỹ đất" là nội dung mới, nổi bật của dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, được quy định thành một Chương riêng (Chương VIII, gồm 6 điều từ Điều 101 đến Điều 106), so với Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định trong vỏn vẹn một điều (Điều 111).

Hình thức sử dụng đất để phát triển quỹ đất theo Dự thảo rất đa dạng, trong đó nối bật là "Đất được tạo lập từ việc thực hiện dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước" theo Điều 101. Như vậy, Dự thảo chỉ quy định hình thức lấn biển bằng vốn Nhà nước, do Nhà nước "lĩnh xướng".

Lấn biển là hoạt động quan trọng để bảo vệ bờ biển, ứng phó biến đổi khí hậu và mở rộng diện tích tự nhiên phục vụ nhu cầu sinh sống của người dân cũng như sản xuất, kinh doanh.

Việt Nam có tiềm năng và lợi thế lớn để mở rộng không gian phát triển ra biển, phục vụ phát triển bền vững. Địa hình nhiều sông ngòi giúp các đồng bằng châu thổ của nước ta được mở rộng tự nhiên do phù sa bồi đắp hàng năm. Hoạt động lấn biển trên thực tế tại Việt Nam đã và đang được tiến hành để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội bằng đa dạng các nguồn vốn, trong đó vốn tư nhân là chủ yếu.

Các dự án lấn biển yêu cầu vốn đầu tư vô cùng lớn, cần huy động tốt nguồn lực từ khối tư nhân để triển khai có hiệu quả. Bởi vậy, Dự thảo cần bổ sung các hình thức khác: Dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài đầu tư công; dự án lấn biển sử dụng vốn hỗn hợp; dự án lấn biển theo phương thức đối tác công - tư… để tạo khung khổ pháp lý triển khai.

Dự thảo cũng bỏ trống quy định về quản lý, sử dụng đất hình thành từ dự án lấn biển bằng vốn tư nhân.

Cần nhấn mạnh rằng hệ thống pháp luật hiện nay quy định tách bạch việc quản lý, sử dụng đất theo Luật Đất đai; việc quản lý, sử dụng khu vực biển, không gian biển thực hiện theo Luật Biển Việt Nam và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.

Hoạt động lấn biển sẽ làm thay đổi hiện trạng, biến khu vực đang là biển trở thành đất, dẫn đến thay đổi luật áp dụng.

Pháp luật đất đai quy định Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất "khai hoang, phục hóa, lấn biển…" nhưng chưa có các quy định nhằm cụ thể hóa. Do vậy, chính sách khuyến khích lấn biển tạo quỹ đất cho đến nay vẫn chỉ mang tính chất nguyên tắc.

Hai năm trước, Quốc hội đã giao Chính phủ ban hành quy định về hoạt động lấn biển. Tuy nhiên cho đến nay, Nghị định về lấn biển vẫn chưa được ban hành.

Nghị định số 11/2021/NĐ-CP về giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển (Nghị định 11) đã có quy định về giao khu vực biển để lấn biển. Tuy nhiên Nghị định 11 là văn bản quy định chi tiết Luật Biển Việt Nam và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, không căn cứ Luật Đất đai nên không có quy định về chế độ quản lý, sử dụng đất sau lấn biển.

Câu hỏi mấu chốt với các dự án có hạng mục lấn biển sử dụng vốn tư nhân là: Sau khi nhà đầu tư bỏ vốn để lấn biển, làm thay đổi hiện trạng (từ mặt biển trở thành mặt đất) thì việc quản lý, sử dụng đất như thế nào? Nhà đầu tư đương nhiên được giao đất, cho thuê đất để tiếp tục thực hiện dự án hay Nhà nước thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất?

Bởi vậy, việc quản lý, sử dụng đất sau lấn biển cần được "luật hóa" trong Luật Đất đai sửa đổi để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Ngoài ra, hệ thống pháp luật hiện hành chỉ quy định lựa chọn nhà đầu tư (đấu giá, đấu thầu, chấp thuận nhà đầu tư) đối với dự án đầu tư có sử dụng đất; không quy định lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án sử dụng mặt biển (mà sau khi lấn biển sẽ trở thành mặt đất). Như vậy việc sửa đổi Luật Đất đai cần gắn liền với sửa đổi các luật liên quan, gồm Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư... để tạo hành lang pháp lý lựa chọn nhà đầu tư dự án có cấu phần lấn biển.

Không thể trì hoãn "quyền bề mặt"

Theo Luật Đất đai và Bộ luật dân sự hiện hành, người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất. Phạm vi sử dụng không gian của người sử dụng đất là rất rộng, có toàn quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian bên trên và trong lòng đất và chỉ bị hạn chế trong một số trường hợp cá biệt. Như vậy trên một thửa đất, ở cùng một thời điểm chỉ có một chủ thể khai thác, sử dụng, chưa tận dụng tối đa nguồn lực đất đai.

Bộ luật dân sự năm 2015 đã đưa ra khái niệm "quyền bề mặt": "Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác" (Điều 267); Về căn cứ xác lập, "Quyền bề mặt được xác lập theo quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc" (Điều 268); Về nội dung, "Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác..", "có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập…" (Điều 271).

Luật Đất đai năm 2013 ban hành trước Bộ luật dân sự năm 2015 nên chưa có quy định về quyền bề mặt. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã quy định về "quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không"; gồm quy định đăng ký lần đầu và đăng ký biến động với quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không (Điều 111 và Điều 112).

Dự thảo cũng quy định khái niệm mới là "không gian sử dụng đất". "Người sử dụng đất được Nhà nước xác định không gian sử dụng đất, bao gồm độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không theo pháp luật về xây dựng, pháp luật về quy hoạch đô thị. Đối với phạm vi ngoài phần không gian sử dụng đất đã xác định cho người sử dụng đất, Nhà nước thực hiện giao đất, cho thuê đất gắn với phần không gian đó cho người sử dụng đất khác có nhu cầu để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không..." (Điều 182).

Dự thảo đã tiến rất gần đến khái niệm, bản chất "quyền bề mặt" nhưng lại chưa trực tiếp sử dụng cụm từ "Quyền bề mặt" nên chưa thực sự bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật trong bối cảnh Bộ luật dân sự đã quy định khái niệm này.

Bởi vậy, Dự thảo cần bổ sung cụm từ "quyền bề mặt" và quy định chi tiết khái niệm, căn cứ xác lập, hiệu lực, thời hạn, nội dung, chuyển giao, chấm dứt... quyền bề mặt. Thừa nhận quyền bề mặt sẽ làm tăng khả năng khai thác, sử dụng đất đai, cho phép nhiều chủ thể cùng khai thác một thửa đất, tận dụng tối đa nguồn lực; tạo hành lang pháp lý giải quyết các trường hợp cá nhân, tổ chức có nhu cầu trả tiền để sử dụng đất trên không (xây công trình trên khoảng không gian phía trên bề mặt đất), xây dựng công trình ngầm (đường hầm kết nối các khối nhà mà trên bề mặt là đất của chủ thể khác)...

Quyền sử dụng đất của người nước ngoài tại Việt Nam

Quy định về "người sử dụng đất" theo Điều 6 Dự thảo gần như giữ nguyên so với Luật hiện hành: chỉ quy định "tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài" và "tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao" là người sử dụng đất, không bao gồm cá nhân nước ngoài.

Quy định như Dự thảo sẽ không hóa giải được "xung đột" về quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở của cá nhân nước ngoài theo pháp luật về đất đai, nhà ở, kinh doanh bất động sản hiện nay: Luật Nhà ở cho phép người nước ngoài được sở hữu nhà ở nhưng Luật Đất đai không thừa nhận người nước ngoài có quyền sử dụng đất tại Việt Nam.

Điều 159 Luật Nhà ở năm 2014 và Điều 14 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 quy định cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở thông qua mua, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế nhà ở thương mại trong dự án nhà ở. Tuy nhiên Điều 5 Luật Đất đai hiện hành cũng như Điều 6 dự thảo Luật sửa đổi không thống kê "người nước ngoài" thuộc đối tượng có quyền sử dụng đất tại Việt Nam.

Như vậy, các cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở trong dự án nhưng lại không được thừa nhận quyền sử dụng đất, trái nguyên tắc tại Điều 19 Luật Kinh doanh bất động sản: "Việc mua bán nhà, công trình xây dựng phải gắn với quyền sử dụng đất".

Nếu cá nhân nước ngoài mua nhà ở thương mại trong dự án nhà ở, do không được quyền sử dụng đất nên giao dịch mua bán nhà ở này không "gắn với quyền sử dụng đất" như Luật Kinh doanh bất động sản quy định. Nếu chủ sở hữu bán lại nhà ở này cho người Việt Nam thì giao dịch mua bán này liệu có "gắn với quyền sử dụng đất" hay không?

Về mặt logic, người bán (người nước ngoài) không có quyền sử dụng đất thì đương nhiên người mua cũng không có (bởi không được nhận chuyển giao quyền này từ người bán). Vô hình trung người Việt Nam mua nhà ở của người nước ngoài chịu quy chế pháp lý như người nước ngoài (chỉ có quyền sở hữu nhà ở mà không gắn với quyền sử dụng đất).

Cần lưu ý rằng trong đề nghị xây dựng Luật Nhà ở sửa đổi (thông qua cùng thời điểm với Luật Đất đai), Bộ Xây dựng đề xuất tập trung giải quyết 8 nhóm chính sách lớn, đầu tiên là chính sách sở hữu nhà ở: "Tiếp tục chính sách khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, tổ chức nước ngoài được mua và sở hữu nhà ở tại Việt Nam".

Nhưng chính sách khuyến khích cá nhân nước ngoài mua nhà ở sẽ không thể trọn vẹn nếu không giải quyết được tận gốc vấn đề chứng nhận quyền sở hữu. Để giải quyết tận gốc, Luật Đất đai sửa đổi phải ghi nhận quyền sử dụng đất của cá nhân nước ngoài tại Việt Nam.

Bài liên quan

Dự kiến thông qua Luật Đất đai sửa đổi vào năm 2023

Loạt dự án vi phạm luật đất đai tại Thanh Hoá bị bêu tên

Vẫn trống vắng khung pháp luật đất đai cho phát triển bất động sản du lịch

Sửa Luật đất đai: Làm rõ vai trò của Nhà nước trong vấn đề sở hữu