Thời gian qua, phương thức đối tác công-tư (PPP) ở nước ta được áp dụng nhiều nhất trong lĩnh vực GTVT thông qua hình thức hợp đồng dự án: Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT: Build - Operate - Transfer), mà ở đó, nhà đầu tư tư nhân đứng ra xây dựng và vận hành công trình sau một thời gian nhất định nhà đầu tư tư nhân chuyển giao toàn bộ cho nhà nước.

Tác động tích cực nhất của phương thức đối tác công tư này là mở ra cơ hội, điều kiện để huy động nguồn vốn của khu vực tư nhân vào việc đầu tư cho cơ sở hạ tầng, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước, thúc đẩy hoạt động của khu vực tư nhân trong việc góp trách nhiệm cùng với Nhà nước khai thác và xây dựng các công trình, hạng mục, dự án công cho sự phát triển của nền kinh tế và xã hội.

Tuy vậy, trong thực tế thời gian qua, qua báo cáo của thanh tra, kiểm toán, không ít dự án PPP bộc lộ những vướng mắc về thể chế, chính sách. Các vấn đề nổi bật là công tác lựa chọn nhà đầu tư, công bố các dự án, quy định về quản lý sử dụng vốn đầu tư, công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng các dự án PPP như dự án đầu tư công,...

Ngoài ra, các vướng mắc về phương án tài chính, vay vốn tín dụng và đặc biệt các bất cập của các trạm thu phí đặt ngoài phạm vi dự án, giá phí dịch vụ đã gây ra nhiều xung đột và dẫn đến những đánh giá không khách quan thậm chí lệch lạc về các dự án PPP...

Tháng 8/2019 vừa qua, Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam chủ trì và phối hợp cùng đại diện của Bộ GTVT, sở GTVT tại các địa phương có dự án và đặc biệt có sự tham gia của Hội Nhà báo Việt Nam, tổ chức chương trình khảo sát 12 dự án hạ tầng giao thông đường bộ trải dọc đất nước từ Cần Thơ tới Quảng Ninh trong đó có 10 dự án đầu tư áp dụng phương thức PPP.

Thông qua đợt khảo sát thử nghiệm này, Hiệp hội đã có cái nhìn đa chiều hơn, tổng quát hơn, khách quan hơn về những thuận lợi, khó khăn của nhà đầu tư, về môi trường đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ nói chung, đặc biệt phương thức PPP hiện nay ở nước ta nói riêng.

Nhân buổi tọa đàm này, tôi xin nêu một số rào cản ảnh hưởng đến các dự án đã, đang vận hành theo phương thức đối tác công tư (PPP) nhìn từ góc độ các Nhà đầu tư:

Thứ nhất, về thể chế

Chúng ta chưa có một hành lang pháp lý cụ thể. Văn bản pháp luật cao nhất điều chỉnh hoạt động này đang có hiệu lực mới ở cấp nghị định. Chúng ta phải khẩn trương tạo ra một hành lang pháp lý với cấp độ trên nghị định. Cụ thể ở đây là phải sớm có luật về phương thức đối tác công-tư (PPP), tạo hành lang pháp lý an toàn, thể hiện sự cam kết của Nhà nước trên nguyên tắc chia sẻ lợi ích, chia sẻ rủi ro để NĐT yên tâm đầu tư.

Trong Luật PPP cần quy định rõ về công tác công bố dự án, lựa chọn nhà đầu tư một cách minh bạch. Xây dựng và tôn trọng nguyên tắc quản lý đầu tư theo phương thức PPP, trong đó đặc biệt các quy định về cơ chế bảo lãnh, nguyên tắc quản lý, sử dụng vốn đầu tư của loại dự án này khác với các quy định của pháp luậtvề quản lý sử dụng vốn đầu tư công.

Trong cơ cấu tổng vốn đầu tư của dự án, vốn của nhà đầu tư chiếm tối thiểu 80% (vốn chủ sở hữu, vốn huy động) trong khi vốn nhà nước đóng góp phần còn lại và thường là vốn phục vụ GPMB. Do nhà đầu tư vận hành trong suốt vòng đời 20-30 năm, họ có thể đầu tư ban đầu ở mức khá cao có thể giảm thiểu chi phí bảo trì mang lại lợi ích cho dự án mà tuân thủ các quy định như vốn đầu tư công là không phù hợp. Việc quyết toán dự án như quy định của quyết toán dự án đầu tư công là cũng không khoa học.

Ngoài ra, sự không đồng bộ của Luật PPP với các bộ luật khác là một thách thức không nhỏ. Tại khoản 2 Điều 3 của dự thảo có quy định khi có xung đột với các quy định khác thì “... thực hiện theo qui định của Luật này” là không khả thi. Các dự án đầu tư xây dựng hiện nay bị chi phối bởi rất nhiều bộ luật. Mà các quy định này gần như áp đặt cho các dự án đầu tư công với sự kiểm soát rất chặt của nhà nước.

Tôi lấy ví dụ, Luật Xây dựng có các quy định chặt chẽ cho công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng trong suốt các giai đoạn đầu tư với các bước tiền kiểm, hậu kiểm của các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành. Vậy các dự án đầu tư xây dựng áp dụng phương thức PPP sẽ phải tuân thủ các khâu “tiền kiểm, hậu kiểm” nào của Nhà nước?

Rõ ràng, đối với bất kỳ dự án đầu tư xây dựng nào triển khai trên lãnh thổ Việt Nam cần được các cơ quan Nhà nước thẩm định kỹ báo cáo nghiên cứu khả thi, ngoài các yêu cầu về kỹ thuật của dự án, các yêu cầu liên quan đến an ninh quốc gia, an toàn xã hội, an toàn môi trường cần được đặc biệt chú ý.

Đối với các dự án đầu tư theo phương thức PPP, chuyển sang giai đoạn thực hiện dự án (thiết kế kỹ thuật, lựa chọn nhà thầu thi công...) nhà nước chỉ kiểm tra sự tuân thủ pháp luật về quản lý chất lượng công trình, an toàn lao động, an toàn môi trường. Các bước “trình” thiết kế kỹ thuật, lựa chọn nhà thầu... cho các cơ quan chuyên môn về xây dựng không chỉ không phù hợp với phương thức PPP mà còn gây phiền hà và mất thời gian.

Chỉ một nội dung này thôi mà không có quy định riêng trong Luật Xây dựng cũng sẽ là một rào cản pháp lý cho việc tuân thủ Luật PPP trong thực tiễn. Chưa kể, các dự án đầu tư xây dựng còn phải tham chiếu các quy định của Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đầu tư công, Luật Giá và phí... chắc chắn không một sớm một chiều khắc phục được.

Thứ hai, về vốn

Rào cản lớn thứ hai đối với các nhà đầu tư tư nhân khi tham gia dự án PPP là bài toán huy động vốn. Thời gian quan, các dự án theo phương thức này, ngoài vốn chủ sở hữu khoảng 15-20%, vốn hỗ trợ của nhà nước khoảng 20% thì đều phải vay tín dụng từ các ngân hàng thương mại.

Hiện nay, hệ thống ngân hàng nhiều lần lên tiếng không ưu tiên cho vay dài hạn nữa. Họ phát đi thông điệp rằng hạn mức cho vay trong lĩnh vực BOT đã chạm ngưỡng tối thiểu về hệ số an toàn vốn. Như vậy, nếu không có mô hình đa dạng trong việc huy động vốn thì bài toán huy động vốn để các NĐT tham gia dự thầu các dự án theo phương thức PPP thì đây là thách thức lớn nhất, mang tính then chốt nhất.

Vấn đề này, Nhà nước phải có chính sách cụ thể, cần phải xây dựng, phát triển thị trường vốn. Kinh nghiệm từ Anh, họ đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi hoặc thành lập các quỹ, như quỹ đầu tư.

Bên cạnh đó, mô hình quỹ đầu tư các công trình hạ tầng tại Hàn Quốc cũng đáng để chúng ta tham khảo. Về phần vốn của Nhà nước tham gia trong các dự án theo phương thức PPP quy định phải được quản lý, giải ngân theo đúng quy định của Luật đầu tư công. Tuy nhiên, đối với hoạt động đầu tư PPP thì vốn Nhà nước hỗ trợ thực hiện dự án sẽ được xác định thông qua phương án tài chính trên cơ sở đảm bảo dự án khả thi về mặt tài chính.

Do vậy vốn Nhà nước sẽ được hòa chung vào dòng vốn của dự án (không tách thành hạng mục độc lập) nên không thể thực hiện quản lý theo quy định của Luật đầu tư công. Cần có quy định riêng và cụ thể về việc quản lý, giải ngân phần vốn Nhà nước tham gia hỗ trợ trong dự án đầu tư PPP để tạo nên nền tảng pháp lý rõ ràng, cụ thể, tránh để các chủ thể của hợp đồng dự án loay hoay trong quá trình đầu tư.

Đồng thời, việc không bố trí vốn hỗ trợ như cam kết, không giải ngân đúng hạn và đầy đủ vốn cho nhà đầu tư là làm phương hại đến lợi ích của nhà đầu tư và ảnh hưởng đến dự án. Vì vậy, các dự án PPP cần có lộ trình và thời hạn cấp vốn cụ thể cũng như quy định rõ ràng về việc quản lý, giải ngân phần vốn Nhà nước này.

Thứ ba, minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư 

Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 cũng giành chương VI về lựa chọn nhà đầu tư. Tuy vậy, bao trùm bộ luật này vẫn là các nội dung liên quan đến việc lựa chọn “nhà thầu” cung cấp dịch vụ tư vấn, cung cấp hàng hóa hay xây lắp. Việc lựa chọn nhà đầu tư được hiểu là lựa chọn “ông chủ” chứ không phải là lựa chọn người “làm thuê” cho nên rất cần có các quy định mới thích hợp.

Về quy trình thực hiện dự án đầu tư theo phương thức PPP nêu tại điều 11 trong dự thảo Luật PPP liên quan đến việc lựa chọn nhà đầu tư là không phù hợp. Việc lựa chọn nhà đầu tư theo thông lệ quốc tế và thực tế đều dựa trên báo cáo nghiên cứu khả thi hay chúng ta thường dùng theo Luật Xây dựng 2003 là dự án. Nội dung của nghiên cứu khả thi đã đủ thông tin để có thể lựạ chọn nhà đầu tư. Sau khi trúng thầu, nhà đầu tư sẽ tổ chức thiết kế kỹ thuật, lập dự toán và phối hợp với các bên góp vốn và cung cấp tín dụng sẽ tập trung hoàn chỉnh phương án tài chính để cùng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền bảo vệ trước các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành.

Không ai lựa chọn nhà đầu tư sau khi phê duyệt thiết kế kỹ thuật vì sẽ kéo dài thời gian chuẩn bị đầu tư, hạn chế tính sáng tạo, khả năng ứng dụng khoa học công nghệ vào dự án của các nhà đầu tư cũng như các đánh giá chuyên ngành sâu của các tổ chức tín dụng về phương án tài chính của dự án.

Việc lựa chọn nhà đầu tư cần phải có cơ chế minh bạch. Kết quả lựa chọn nhà đầu tư cần công khai để xã hội kiểm tra và nhà đầu tư cũng khẳng định với toàn xã hội trách nhiệm của mình khi được tham gia các công trình quan trọng của đất nước.

Thứ tư về trách nhiệm của chính quyền

Về phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mà cụ thể ở đây là Bộ GTVT hay các tỉnh, thành phố là một bên cùng nhà đầu tư ký Hợp đồng đối tác công-tư, khi giao cho các ban quản lý dự án làm đại diện cho cho mình cũng cần xây dưng một phong cách làm việc mới phù hợp với vị thế của một đối tác của nhà đầu tư tưnhân.

Nếu cơ quan này vẫn giữ nguyên tâm thế như các PMU, BQLDA chuyên ngành trước đây là vừa làm ông chủ, vừa điều hành dự án vẫn “luyến tiếc” với cơchế “xin-cho” là không phù hợp với tinh thần hợp tác đối tác công tư theo phương thức PPP. Đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải là một bên của hợp đồng đúng tinh thần hợp tác PPP.

Địa phương và cơ quan nhà nước có thẩm quyền là một yếu tố rất quan trọng quyết định sự thành bại của dự án. Do đó, cần có quy định chặt chẽ về trách nhiệm với nhà đầu tư trong việc tôn trọng các cam kết về chia sẽ rủi ro của phương án tài chính, lựa chọn vị trí trạm thu phí, các công trình dọc dự án, tuyên truyền cho người dân về ý nghĩa của dự án và trách nhiệm của người dân cùng đảm bảo trật tự xã hội và an toàn giao thông.

Việc miễn giảm phí cho xe của người dân địa phương không thể khoán trắng cho nhà đầu tư BOT mà cần có sự phối hợp đồng thời cũng là trách nhiệm của chính quyền các địa phương.

Thứ năm, về công tác truyền thông

Các nhà đầu tư cũng mong muốn các cơ quan báo chí, các nhà báo hiểu rõ hơn về loại hình đầu tư PPP để có cái nhìn khách quan, công bằng, tích cực và cần thiết về loại hình hợp tác này. Thời gian qua, một số phương tiện thông tin khai thác tập trung vào một số bất cập của các dự án BOT làm một bộ phận người dân hiểu khá tiêu cực về các dự án BOT và đánh đồng tất cả các nhà đầu tư trở thành “tội đồ”, phủ nhận thành quả mà loại hình đầu tư này mang lại cho sự phát triển hạ tầng nói riêng, phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung.

Truyền thông là con đường nhanh nhất, hiệu quả nhất để mỗi người dân hiểu đúng, đầy đủ các chủ trương, chính sách của nhà nước về phương thức PPP. Phát hiện các tiêu cực đồng thời ủng hộ các giá trị tích cực của các dự án này mang lại cho đất nước và chính mình.

Một khi người dân đồng lòng ủng hộ sẽ khích lệ các nhà đầu tư phát huy tối đa “Bản lĩnh Việt, trí tuệ Việt” đóng góp nhiều công trình xứng tầm, nâng vị thế quốc gia Việt Nam trên thị trường xây dựng quốc tế.

Bài liên quan

Tọa đàm 'Giải pháp thúc đẩy đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông vận tải theo phương thức PPP'

'Đầu tư PPP phải khắc phục được tiêu cực và gây thất thoát tài sản Nhà nước'

Cần làm rõ bản chất pháp lý của PPP

Quảng Trị sắp có Cảng hàng khônng hơn 5.700 tỷ đồng bằng hình thức PPP