Nghị quyết 21 và vấn đề tái định hình thị trường bất động sản: Cơ chế hồi sinh dự án bất động sản 'ngủ đông'

Một dự án bất động sản bị đình trệ không chỉ làm vốn của doanh nghiệp bị ứ đọng. Đất đai không được khai thác, công trình dang dở xuống cấp, tín dụng ngân hàng khó thu hồi, nhà thầu không được thanh toán và người mua nhà phải chờ đợi trong vô vọng. Khi tình trạng này kéo dài nhiều năm, thất bại của một chủ đầu tư đã trở thành sự lãng phí nguồn lực của cả xã hội.

Trong bối cảnh đó, Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV đã đưa ra một định hướng rất đáng chú ý. Đó là thí điểm cơ chế Nhà nước mua lại dự án nhà ở thương mại của chủ đầu tư không còn khả năng thực hiện hoặc không thể chuyển nhượng để tạo quỹ nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước, đáp ứng nhu cầu nhà ở của Nhân dân. Đây không chỉ là một giải pháp mới đối với thị trường bất động sản. Về bản chất, Nghị quyết 21 đã mở ra tư duy quản trị mới. Khi chủ đầu tư cũ không còn khả năng đi tiếp, dự án không nhất thiết phải “chết” theo chủ đầu tư.

Cứu dự án không phải giải cứu chủ đầu tư

Lo ngại đầu tiên khi Nhà nước mua lại một dự án thất bại là ngân sách có thể phải gánh thay rủi ro kinh doanh của doanh nghiệp. Đây là lo ngại chính đáng và phải được giải quyết ngay trong quá trình thiết kế cơ chế.

Cần phân biệt rõ giữa cứu chủ đầu tư và cứu dự án. Giải cứu chủ đầu tư là sử dụng nguồn lực công để thanh toán lợi nhuận kỳ vọng, bù đắp thua lỗ hoặc gánh thay hậu quả từ những quyết định đầu tư, quản trị yếu kém của doanh nghiệp. Còn cứu dự án là mua lại một tài sản vẫn còn giá trị khai thác với mức giá hợp lý, sau đó hoàn thiện và đưa tài sản ấy trở lại phục vụ nhu cầu của xã hội.

Nguyên tắc không tính địa tô chênh lệch trong Nghị quyết 21 có ý nghĩa như một khóa an toàn. Phần giá trị đất tăng lên do quy hoạch, hạ tầng công cộng, quá trình đô thị hóa hoặc biến động chung của thị trường không đương nhiên trở thành khoản lợi nhuận mà Nhà nước phải thanh toán cho chủ đầu tư cũ.

Giá trị được Nhà nước công nhận chỉ nên bao gồm những chi phí đầu vào hợp pháp, hợp lý và thực sự tạo nên giá trị còn lại của dự án. Chi phí đất đai phải căn cứ vào nghĩa vụ tài chính đã thực hiện. Phần xây dựng phải được xác định theo khối lượng, chất lượng và khả năng tiếp tục sử dụng. Những khoản chi không có chứng từ, sử dụng sai mục đích, công trình phải tháo dỡ hoặc sửa chữa, tiền phạt, thiệt hại do chậm tiến độ và lợi nhuận chưa hình thành cần được loại trừ.

Việc mua lại cũng không được xóa trách nhiệm của chủ đầu tư cũ. Nếu có hành vi vi phạm pháp luật, người quản lý và doanh nghiệp vẫn phải chịu trách nhiệm dân sự, hành chính hoặc hình sự tương ứng. Nhà nước có thể mua lại dự án nhưng không mua lại trách nhiệm pháp lý của người đã gây ra sai phạm. Nếu được thiết kế theo nguyên tắc đó, cơ chế mới không phải là phần thưởng dành cho doanh nghiệp thất bại. Ngược lại, đây là phương thức thu hồi và tái phân bổ một nguồn lực đang bị sử dụng kém hiệu quả.

Khoảng trống của những công cụ hiện hành

Luật Kinh doanh bất động sản 2023 đã quy định cơ chế chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án. Chủ đầu tư mới tiếp tục thực hiện dự án, kế thừa quyền và nghĩa vụ của chủ đầu tư cũ, đồng thời phải bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của khách hàng và các bên liên quan. Tuy nhiên cơ chế này vẫn vận hành chủ yếu trên nền tảng giao dịch tự nguyện và dự án phải đáp ứng các điều kiện pháp luật.

Trong thực tế, nhiều dự án đình trệ lại đang vướng đồng thời nhiều vấn đề. Đất hoặc dự án có thể đang được thế chấp. Chủ đầu tư nợ ngân hàng, nợ thuế, nợ nhà thầu. Khách hàng đã thanh toán một phần giá trị hợp đồng. Công trình xây dựng không đồng đều giữa các hạng mục. Hồ sơ đầu tư, quy hoạch hoặc giấy phép có thể phải điều chỉnh. Khi chưa xác định được chủ thể tiếp quản sẽ kế thừa nghĩa vụ nào và phải bỏ thêm bao nhiêu vốn, rất khó kỳ vọng một doanh nghiệp khác tự nguyện nhận chuyển nhượng.

Xử phạt hành chính cũng không giải quyết được căn nguyên. Tiền phạt có thể tạo sức ép tuân thủ nhưng không bổ sung năng lực tài chính cho doanh nghiệp. Một chủ đầu tư đã cạn vốn không thể tiếp tục xây dựng chỉ vì bị xử phạt thêm. Thu hồi đất có thể chấm dứt quyền của chủ đầu tư cũ nhưng chưa chắc bảo toàn được tính toàn vẹn của dự án. Nếu không có phương án xử lý đồng thời công trình đã xây, tài sản bảo đảm, hợp đồng mua bán và quyền của các chủ nợ, dự án vẫn có thể tiếp tục nằm bất động sau khi đất bị thu hồi.

Thủ tục phục hồi, phá sản có thể giúp tái cấu trúc doanh nghiệp hoặc phân chia tài sản, nhưng mục tiêu trung tâm không phải là hoàn thành một dự án nhà ở để bàn giao và đưa vào khai thác. Đối với một công trình đang xây dở, giá trị lớn nhất thường chỉ được bảo toàn khi dự án được tiếp tục như một thể thống nhất. Đây chính là khoảng trống mà cơ chế mới của Nghị quyết 21 có thể khắc phục. Thay vì xử lý riêng từng quan hệ pháp lý, Nhà nước có thể thiết kế một quy trình đặc biệt để kiểm kê, mua lại, chuyển giao và phục hồi toàn bộ dự án.

Từ dự án ngủ đông đến tài sản có thể phục hồi

Một dự án bất động sản bị đình trệ thường được nhìn như một khối tài sản có quá nhiều vướng mắc và rất khó xử lý. Nếu bóc tách đầy đủ, trong dự án vẫn có thể tồn tại nhiều giá trị có khả năng phục hồi như quyền sử dụng đất, phần công trình đã xây dựng, hệ thống hạ tầng, hồ sơ pháp lý, tiền khách hàng đã đóng, vốn tín dụng và nhu cầu nhà ở đã được xác lập trên thực tế.

Vấn đề nằm ở chỗ các giá trị này đang bị ràng buộc trong một cấu trúc pháp lý phức tạp. Đất có thể đang được thế chấp. Công trình được hình thành từ nhiều nguồn vốn. Chủ đầu tư có nghĩa vụ với ngân hàng, khách hàng, nhà thầu, cơ quan thuế và các chủ nợ khác. Mỗi chủ thể nắm giữ một phần quyền lợi nhưng không chủ thể nào đủ khả năng tự mình đưa toàn bộ dự án trở lại hoạt động.

Nếu xử lý riêng lẻ từng phần, giá trị tổng thể của dự án có thể bị suy giảm. Phát mại một công trình đang xây dở thường khó thu hồi đủ vốn. Thu hồi đất nhưng chưa xử lý công trình, hợp đồng và tài sản bảo đảm có thể làm tranh chấp kéo dài. Để dự án tiếp tục bất động thì phần công trình đã xây sẽ xuống cấp, chi phí hoàn thiện tăng lên và giá trị tài sản bảo đảm của ngân hàng cũng bị bào mòn. Vì vậy cơ chế mà Nghị quyết 21 đặt ra nên được nhìn nhận như một hình thức tái cấu trúc tổng thể dự án, chứ không đơn thuần là một giao dịch mua bán tài sản.

Nhà nước mua lại dự án có thể tạo ra một điểm tập trung để xử lý đồng thời các quan hệ đang bị phân mảnh. Trên cơ sở kiểm toán và thẩm định độc lập, cơ quan có thẩm quyền xác định giá trị còn lại của đất đai, công trình, nghĩa vụ tài chính và quyền của từng chủ thể. Sau đó, dự án được chuyển sang một cơ chế quản lý mới, có nguồn vốn riêng và có đơn vị đủ năng lực tiếp tục thực hiện.

Cơ chế này cũng tạo ra một thông điệp tích cực đối với thị trường. Một dự án thất bại không nhất thiết phải bị bỏ mặc đến khi tài sản mất dần giá trị. Nếu phần lõi của dự án vẫn còn khả năng khai thác, pháp luật cần có công cụ đưa dự án sang một chu kỳ quản trị mới. Như vậy giá trị của định hướng tại Nghị quyết 21 không chỉ nằm ở việc Nhà nước có thêm quỹ nhà ở. Quan trọng hơn, cơ chế này có thể biến những khối tài sản đang bị đóng băng thành nguồn lực có khả năng tiếp tục tạo ra giá trị cho nền kinh tế và xã hội.

Cần một quy trình phục hồi dự án riêng

Để khả năng phục hồi giá trị nói trên trở thành hiện thực, cơ chế thí điểm không nên chỉ dừng lại ở việc quy định Nhà nước được mua lại dự án. Điều quan trọng hơn là phải xây dựng một quy trình phục hồi dự án đầy đủ, có khả năng xử lý đồng thời đất đai, công trình, tài sản bảo đảm, hợp đồng và nghĩa vụ của các bên liên quan.

Trước hết cần xác định rõ ngưỡng kích hoạt. Không phải mọi dự án chậm tiến độ đều được Nhà nước mua. Chủ đầu tư phải thực sự mất khả năng tiếp tục thực hiện, không có phương án tài chính khả thi và không thể chuyển nhượng theo cơ chế thị trường. Đồng thời, việc hoàn thành dự án phải khả thi về kỹ thuật, pháp lý và đem lại hiệu quả xã hội cao hơn so với thu hồi, phá dỡ hoặc để tiếp tục đình trệ. Tiếp theo là kiểm toán và thẩm định độc lập. Toàn bộ dòng tiền, tài sản, công nợ, tình trạng đất đai, chất lượng công trình, nghĩa vụ với khách hàng, ngân hàng, nhà thầu và Nhà nước phải được xác định trước khi quyết định mua. Giá mua phải phản ánh giá trị ròng thực tế, không chỉ dựa trên chi phí mà chủ đầu tư kê khai.

Khoản tiền mua dự án không nên được chuyển toàn bộ cho chủ đầu tư cũ. Số tiền này phải được sử dụng để xử lý các nghĩa vụ theo một trật tự minh bạch. Giá trị tài sản bảo đảm hợp pháp của ngân hàng cần được tôn trọng. Tiền khách hàng đã đóng và phần tài sản hình thành từ nguồn tiền đó phải được nhận diện riêng. Nghĩa vụ thuế, nợ nhà thầu và chi phí khắc phục công trình cũng phải được tính toán. Chỉ phần giá trị ròng còn lại sau khi đối trừ mới thuộc về chủ đầu tư cũ.

Sau khi mua lại, Nhà nước không nhất thiết trực tiếp tổ chức xây dựng. Có thể giao doanh nghiệp quản lý quỹ nhà, lựa chọn nhà thầu hoặc đơn vị phát triển dự án có năng lực thông qua quy trình cạnh tranh, công khai. Nhà nước đóng vai trò thiết lập cơ chế, kiểm soát nguồn lực và bảo đảm mục tiêu công, không nên biến cơ quan hành chính thành một chủ đầu tư bất động sản trực tiếp. Nguồn vốn hoàn thiện dự án phải được quản lý qua tài khoản riêng. Việc giải ngân chỉ thực hiện theo khối lượng thi công được nghiệm thu độc lập. Cơ chế này vừa hạn chế tiếp tục thất thoát, vừa tạo căn cứ để ngân hàng, nhà đầu tư mới và người mua cùng tham gia phương án phục hồi.

Biến tài sản mắc kẹt thành nguồn lực phát triển

Giá trị lớn nhất của Nghị quyết 21 không chỉ là tạo thêm một phương thức xử lý các dự án nhà ở đình trệ. Nghị quyết đã đặt vấn đề trong một tư duy rộng hơn về quản trị và sử dụng nguồn lực đất đai. Một dự án được phục hồi sẽ tạo ra nhiều giá trị cùng lúc. Đất đai và công trình được đưa trở lại sử dụng. Ngân hàng có cơ hội thu hồi vốn tốt hơn so với phát mại một tài sản dở dang. Nhà thầu và các chủ nợ có thêm nguồn thanh toán. Người mua nhà có cơ hội nhận được căn hộ. Nhà nước bổ sung được quỹ nhà ở mà không phải bắt đầu từ việc tìm quỹ đất và xây dựng một dự án hoàn toàn mới.

Quan trọng hơn, cơ chế này có thể củng cố niềm tin vào thị trường. Nhà đầu tư chân chính được hoạt động trong một môi trường mà dự án, dòng tiền và trách nhiệm của các bên được phân định rõ. Người mua nhà có thêm một lớp bảo vệ khi chủ đầu tư mất năng lực. Tổ chức tín dụng cũng có cơ sở đánh giá và kiểm soát rủi ro tốt hơn.

Nếu được thể chế hóa chặt chẽ, cơ chế mới của Nghị quyết 21 có thể trở thành một trong những công cụ quan trọng để hồi sinh các dự án bất động sản ngủ đông và đưa hàng nghìn tỉ đồng đang nằm bất động trở lại phục vụ phát triển kinh tế, đô thị và an sinh xã hội..